Законы 16 января 2014 года

Дата события: 16 января 2014 года.
Место: Верховная Рада Украины, Киев.
Предмет разбора: обстоятельства принятия законов, их содержание, влияние на гражданские свободы и последующая отмена.

Российский тезис: 16 января Верховная Рада лишь ужесточила ответственность за нарушение общественного порядка. Протестующие назвали законы диктаторскими, поскольку не хотели отвечать за насилие и неповиновение правоохранителям.

1. При каких обстоятельствах принимали законы

К середине января Евромайдан продолжался почти два месяца. После избиения участников собрания 30 ноября требования протеста расширились: наряду с европейским курсом люди требовали прекратить преследования, освободить задержанных и обеспечить ответственность за насилие.

Это подтверждал декабрьский опрос участников Майдана, проведенный КМИС и Фондом «Демократические инициативы». Самым распространенным мотивом участия среди предложенных ответов было избиение демонстрантов и репрессии. КМИС

В то же время в центре Киева происходили разные по характеру события: мирные вече, пребывание в занятых зданиях, блокирование и отдельные насильственные эпизоды. Их нельзя автоматически приравнивать друг к другу.

Показателен тогдашний отчет Human Rights Watch о 1 декабря. Он разграничивал насилие части протестующих и избиение силовиками людей, которые не представляли соответствующей угрозы. Human Rights Watch

Именно в условиях длительного противостояния парламент принял изменения, расширявшие возможности государства ограничивать протестную и общественную деятельность. Поэтому их нужно оценивать по конкретным положениям, а не только по заявленной цели защиты порядка.

2. Что называют законами 16 января

Это обобщенное название нескольких законов, принятых в один день. Они меняли разные отрасли законодательства.

Основной массив ограничений содержал закон № 721-VII. Несмотря на название, связанное с судоустройством и безопасностью граждан, он менял также Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс, Налоговый кодекс, законы об общественных объединениях, милиции, Службе безопасности и телекоммуникациях.

Другие акты пакета касались, в частности, заочного уголовного производства (закон № 725-VII) и Регламента Верховной Рады (закон № 724-VII). Их перечень приведен в законе № 732-VII, которым эти акты впоследствии отменили. Объем изменений анализирует правовое заключение БДИПЧ ОБСЕ от 10 февраля 2014 года.

Для юридического разбора это означает три вещи:

• каждое ограничение нужно связывать с конкретным документом;
• дату принятия нужно отличать от вступления в силу;
• отмену одних положений нельзя без проверки распространять на весь пакет.

Формула «один закон против беспорядков» не передает реального содержания принятых изменений.

3. Как проходило голосование

Официальная стенограмма заседания 16 января подтверждает переход к голосованию поднятием рук.

Заседание вел первый заместитель председателя Верховной Рады Игорь Калетник. Он объяснял переход препятствованием голосованию с помощью электронной системы и ссылался на статью 37 Регламента. Подсчет поручили Счетной комиссии. Ее председатель Владимир Олийнык объявлял результаты.

Стенограмма фиксирует последовательное включение ряда законопроектов в повестку дня и голосование за них. Для многих таких голосований объявляли одинаковый результат: 235 голосов «за».

Здесь важно точно определить, что подтверждает документ.

Стенограмма устанавливает, какие действия и результаты официально объявляли в зале. Она сама по себе не является независимой проверкой фактического количества поднятых рук или личного волеизъявления каждого депутата.

Поэтому объявленный результат не нужно подменять утверждением, что достоверность подсчета уже отдельно доказана.

4. Почему вопрос к процедуре не сводится к голосованию руками

Голосование поднятием рук само по себе не доказывает незаконности закона. Нужно проверять, соответствовало ли применение этого способа требованиям процедуры и было ли обеспечено подлинное волеизъявление депутатов.

Отдельной оценки требуют:

Точно так же быстрое принятие не является автоматическим доказательством нарушения. Правовой вывод должен называть конкретное требование и обстоятельства его несоблюдения.

БДИПЧ ОБСЕ отметило, что пакет приняли по ускоренной процедуре. Однако его заключение прежде всего анализировало соответствие изменений международным стандартам. Оно не заменяло судебного решения по каждому возможному процедурному нарушению. odihr.osce.org

Обоснованная критика процедуры должна опираться на установленные обстоятельства. Одного политического названия «диктаторские законы» для этого недостаточно.

5. Почему принятый закон все равно подлежит правовой оценке

Действие закона, его конституционность и правомерность конкретного применения связаны, но не тождественны.

Действующий акт порождает правовые последствия в установленном порядке. Однако сам факт его принятия не устраняет возможности обжаловать положения и проверять их соответствие актам высшей юридической силы.

Статья 8 Конституции Украины устанавливает высшую юридическую силу Конституции и требование соответствия ей законов.

Поэтому утверждение «закон принят, значит все его ограничения правомерны» недостаточно. Точно так же недостаточно сказать «закон несправедлив, значит он автоматически не действует».

Нужно отдельно выяснять:

Действие: когда положения вступили в силу и когда прекратили действовать.

Содержание: были ли ограничения четкими, необходимыми и соразмерными.

Применение: доказаны ли все признаки правонарушения в отношении конкретного человека и соблюдена ли процедура.

6. Почему международная критика появилась сразу

Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ Дуня Миятович 16 января призвала Януковича наложить вето на изменения, в частности на возвращение уголовной ответственности за клевету. rfom.osce.org На следующий день действующий председатель ОБСЕ Дидье Буркхальтер выразил обеспокоенность положениями, способными серьезно ограничить свободу слова и собраний. osce.org

Следовательно, критика возникла до последующей смены власти и не ограничивалась заявлениями украинской оппозиции.

Вместе с тем обращения представителей ОБСЕ не были решениями об отмене украинских законов. Их значение заключалось в другом: они указывали на конкретные риски для прав человека и требовали пересмотра положений.

Теперь эти риски нужно раскрыть через текст закона: что именно он позволял наказывать, какие условия устанавливал и насколько далеко выходил за пределы пресечения насилия.

7. Маски и шлемы: ответственность без обязательного доказывания насилия

Закон № 721-VII дополнял статью 185-1 Кодекса Украины об административных правонарушениях. Новая норма охватывала участие в массовом мероприятии в маске, шлеме или с иными средствами маскировки с целью избежать идентификации личности. Предусматривались штраф или административный арест до пятнадцати суток. zakon.rada.gov.ua

Следовательно, формула «запретили любые шлемы» неточно передает текст. Для применения именно этой части нормы нужно было установить указанную в законе цель.

Вместе с тем доказывать участие человека в насилии для такого наказания не требовалось. Именно здесь возникала принципиальная проблема: сокрытие лица во время мирного протеста приравнивали к поведению, достаточному для административного преследования.

Участник собрания может закрывать лицо из опасения преследования, а шлем может использовать для защиты. Эти обстоятельства нужно оценивать индивидуально. Они сами по себе не доказывают намерения нападать на правоохранителей.

БДИПЧ ОБСЕ в заключении от 10 февраля 2014 года отметило, что новая норма не различает разные ситуации и вводит общий запрет масок, шлемов и иных средств маскировки, охватывая и случаи, когда их носят по невинным причинам или для выражения взглядов. Это экспертная правовая оценка, а не судебное решение. odihr.osce.org

8. Палатки, сцена и звук: зависимость организации протеста от разрешения милиции

Отдельная норма предусматривала штраф или административный арест до пятнадцати суток за установку для собрания палаток, сцены, конструкций или звукоусилительной аппаратуры без разрешения органов внутренних дел. zakon.rada.gov.ua

Для большого длительного протеста это имело практическое значение. Без звука сложно обращаться к участникам, сообщать об опасности и координировать помощь. Палатки обеспечивают пребывание людей под открытым небом, а сцена позволяет организовать выступления.

Такие предметы могут создавать конкретные проблемы: перекрывать проезд экстренных служб, угрожать пожарной безопасности или препятствовать доступу к зданиям. Государство может устанавливать обоснованные требования к их использованию. Но ограничение должно соответствовать конкретной опасности.

Введенный механизм делал решающим другой вопрос: получили ли организаторы разрешение милиции. В результате орган, против действий которого также могли протестовать, получал рычаг влияния на материальное обеспечение протеста.

БДИПЧ ОБСЕ отметило, что закон вводил разрешительную систему для сцен, усилителей и палаток и что такое регулирование существенно влияет на возможность организовывать крупные собрания. odihr.osce.org Нарушение правил установки конструкции не позволяет автоматически считать насильственным все собрание.

9. Автоколонны: что именно предусматривал закон

Новая часть пятая статьи 122 КУоАП касалась движения в колонне в составе более пяти транспортных средств без согласования с соответствующим подразделением МВД, повлекшего создание препятствий для дорожного движения. Санкция включала штраф или лишение права управления на срок от одного до двух лет, с возмездным изъятием транспортного средства или без такового. zakon.rada.gov.ua

Поэтому утверждение «за шесть автомобилей сразу забирали машину» упрощает содержание нормы. Одного количества автомобилей было недостаточно. Также неправильно называть возмездное изъятие безвозмездной конфискацией.

Однако точное прочтение не снимает вопроса соразмерности. Автоколонна может быть способом коллективного выражения взглядов. Временное затруднение движения требует оценки продолжительности, масштаба, места и реальной опасности.

Лишение водительского удостоверения на годы и возможное изъятие автомобиля представляли собой существенное вмешательство. Его нельзя оправдывать лишь неудобством, которое обычно сопровождает массовую акцию.

10. Клевета: возвращение уголовного преследования за распространение информации

Закон восстанавливал уголовную ответственность за клевету. Речь шла об умышленном распространении заведомо недостоверных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица. zakon.rada.gov.ua

Это не означало, что любую критику должностного лица закон прямо объявил преступлением. Нужно было отличать проверяемое утверждение о факте от оценки, а ошибку от сознательной лжи.

Однако уголовное производство создает давление еще до приговора. Человек вынужден защищаться от подозрения, тратить ресурсы на правовую помощь и учитывать риск наказания. Для журналистов, редакций и общественных активистов сама перспектива такого преследования может сдерживать публикацию общественно важной информации.

Уже 16 января 2014 года представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ Дуня Миятович призвала президента наложить вето на изменения. Она связала возвращение уголовной ответственности за клевету с угрозой свободе слова и предупредила, что нормы могут толковаться произвольно и вести к несоразмерным ограничениям, подавляющим дискуссию и критические взгляды. Она также напомнила, что Украина декриминализировала клевету в 2001 году. rfom.osce.org

Следовательно, возражения против этой нормы не сводились к желанию безнаказанно распространять ложь. Вопрос заключался в том, является ли уголовное преследование необходимым и соразмерным способом защиты репутации, особенно во время острого конфликта между властью и обществом.

11. «Экстремистская деятельность»: опасность широкого определения

Новая статья 110-1 Уголовного кодекса охватывала распространение «экстремистских материалов», публичные призывы и содействие соответствующей деятельности. Определение включало не только насильственные действия, но и широко сформулированное незаконное вмешательство в деятельность органов власти и воспрепятствование ей. zakon.rada.gov.ua

У государства есть основания преследовать подготовку насилия и конкретные призывы к нему. Однако уголовный закон должен достаточно четко определять границу запрещенного.

Пикет у учреждения, призыв к отставке правительства, кампания общественного давления и нападение на государственное учреждение имеют разную правовую природу. Формулировки закона должны позволять предвидеть, какое именно поведение влечет уголовную ответственность.

Если ключевые понятия допускают слишком широкое толкование, эта граница зависит от усмотрения органа преследования. Особенно опасно это тогда, когда именно власть является объектом критики.

В заявлении от 16 января представитель ОБСЕ отдельно обратила внимание на широкое определение экстремистских материалов и уголовную ответственность за их распространение через СМИ и интернет. Этот риск был назван сразу после голосования, а не сформулирован задним числом. rfom.osce.org

12. «Иностранные агенты»: финансирование не доказывает подчинения

Изменения вводили статус «общественного объединения, выполняющего функции иностранного агента», для организаций, которые получали средства или имущество из иностранных источников и участвовали в политической деятельности. Предусматривались включение в реестр с соответствующим статусом и обязательная пометка распространяемых такими объединениями материалов. zakon.rada.gov.ua

Само получение иностранных средств не доказывает, что организация выполняет указания иностранного правительства. Донор может финансировать юридическую помощь, мониторинг нарушений прав человека или общественный контроль, не управляя решениями получателя помощи.

Участие общественной организации в обсуждении государственной политики также не означает иностранного представительства. Требования изменить закон, расследовать насилие или обеспечить прозрачность власти относятся к обычной общественной деятельности.

Поэтому принципиальный вопрос заключался в том, что специальный статус связывали с источником финансирования и характером деятельности, а не с доказанными отношениями представительства или контроля.

БДИПЧ ОБСЕ указало, что получение финансирования из-за рубежа не является достаточным основанием автоматически считать, что объединение действует от имени иностранного государства, как это следует из термина «иностранный агент». odihr.osce.org

13. Почему эти положения нужно оценивать вместе

Совокупное влияние изменений было шире каждого отдельного запрета:

• организация длительного собрания зависела от разрешений на его оборудование;
• отдельные формы участия создавали риск административного ареста;
• автомобильные акции могли повлечь длительное лишение права управления;
• публикации и общественная деятельность попадали под дополнительный риск уголовного преследования или специального контроля.

Это объясняет, почему название «дополнительные меры защиты безопасности граждан» не исчерпывает правового содержания закона.

Охрана общественного порядка требует реагирования на конкретные опасные действия. Она не освобождает государство от обязанности обосновывать необходимость ограничений и соразмерность наказания. Мирное участие, организационное нарушение и насильственное преступление требуют разной правовой оценки.

Именно это стало главным выводом БДИПЧ ОБСЕ: значительная часть изменений не соответствовала ключевым международным стандартам, в частности в отношении свободы мирных собраний, свободы выражения мнений, свободы объединений и права на справедливый суд. odihr.osce.org

14. Заочное уголовное производство: какие гарантии становились особенно важными

Отдельный закон № 725-VII вводил заочное уголовное производство. Его нужно отличать от основного закона № 721-VII, содержавшего большинство уже рассмотренных ограничений.

Изменения позволяли осуществлять производство без подозреваемого или обвиняемого, если он уклонялся от явки по вызову. Уклонением считали повторную неявку надлежащим образом уведомленного лица без уважительных причин. Вместе с тем закон устанавливал обязательное участие защитника и процедуру рассмотрения заявления об отмене заочно принятого судебного решения. Поэтому утверждение, что закон вообще отменял право на защиту, было бы неправильным.

Проблема заключалась в достаточности этих гарантий. Человек должен реально знать о производстве и иметь возможность защищаться. Сам факт его отсутствия не доказывает сознательного уклонения от правосудия.

БДИПЧ ОБСЕ назвало основание для заочного рассмотрения (неявка «более одного раза») чрезмерно размытым и отметило, что из закона неясно, в каких случаях отсутствие лица считается уважительным. В заключении подчеркнуто: исключения из личного участия обвиняемого должны быть сформулированы достаточно точно и применяться лишь в узко определенных обстоятельствах. odihr.osce.org

Заочное рассмотрение само по себе не является нарушением права на справедливый суд. Его правомерность зависит от условий применения и реальности защиты. В январских изменениях эти гарантии вызывали обоснованные возражения.

15. Депутатская неприкосновенность: почему быстрота процедуры не единственный критерий

Пакет также менял порядок рассмотрения вопроса о согласии на привлечение депутата к уголовной ответственности, задержание или арест.

Депутатская неприкосновенность не должна обеспечивать безнаказанность. Но ее назначение в тогдашней конституционной системе заключалось также в защите парламента от выборочного преследования его членов.

Поэтому надлежащая процедура должна позволять проверить обоснованность представления, заслушать депутата и оценить возможные признаки политического давления. Простое сокращение этих этапов не доказывает эффективности правосудия.

БДИПЧ ОБСЕ охарактеризовало введенную процедуру как упрощенную и рекомендовало избегать изменений, которые облегчают и ускоряют снятие неприкосновенности. Оно подчеркнуло, что такая процедура не должна открывать путь к выборочным, произвольным или политически мотивированным расследованиям, влияющим на работу парламента. Его оценка касалась защиты независимости парламента, а не права депутатов избегать ответственности. odihr.osce.org

16. Когда законы начали действовать

Для правовой оценки необходимо разделять голосование, подписание, опубликование и вступление в силу.

Для отдельных положений устанавливались иные сроки: одна из норм закона № 721-VII должна была вступить в силу с 1 мая 2014 года. Поэтому некорректно говорить, что весь пакет начал действовать одновременно и в полном объеме. Укринформ zakon.rada.gov.ua

Это также означает, что принятие закона 16 января еще не позволяло применять его новые санкции в тот же день. Для конкретного производства нужно устанавливать, какая норма действовала на момент соответствующего поведения.

Протест против уже принятых, но еще не действующих ограничений вполне понятен: граждане не обязаны ждать первого наказания, чтобы требовать отмены закона.

17. Действие закона не закрывает вопроса о его соответствии правам человека

В этом вопросе нужно различать три правовые оценки:

1. Вступил ли закон в силу.
2. Соответствует ли его содержание Конституции и международным обязательствам Украины.
3. Законно ли его применили к конкретному человеку.

Эти вопросы связаны, но не тождественны.

Презумпция конституционности поддерживает действие закона до его устранения в установленном порядке. Она не является судебным подтверждением безупречности каждого его положения.

Точно так же действующий закон не освобождает правоохранителей от обязанности доказать состав правонарушения, соблюсти процедуру и обеспечить права человека.

Например, наличие нормы о маскировке не позволяло автоматически приписывать соответствующую цель каждому, кто закрыл лицо. Норма об автоколонне не устраняла необходимости установить все предусмотренные ею обстоятельства.

Следовательно, правовая критика январских законов не требует утверждения, что они никогда не существовали как действующие акты. Ее предметом являются конкретные ограничения, которые они вводили, и их совместимость с правами человека.

18. Как законы отменили

28 января 2014 года Верховная Рада приняла закон № 732-VII о признании утратившими силу ряда законов от 16 января. В перечень входили, в частности, основной закон № 721-VII и закон № 725-VII о заочном уголовном производстве.

Президент подписал закон об отмене 31 января. odihr.osce.org Его опубликовали 1 февраля, а в силу он вступил 2 февраля 2014 года. Таким образом, парламентское голосование 28 января и юридическая утрата силы отмененными законами произошли в разные дни. zakon.rada.gov.ua

Точнее говорить об отмене определенного перечня законов, а не об автоматическом прекращении действия всех без исключения решений, принятых 16 января. БДИПЧ ОБСЕ, например, отдельно отмечало, что отмена не касалась закона № 731-VII.

Важен и сам механизм: ограничения убрали законодательным решением Верховной Рады, которое подписал тогдашний президент. Для этого не требовалось сначала получить решение Конституционного Суда.

Парламент вправе изменить или отменить закон из-за его неприемлемости, ошибочности или несоответствия избранному направлению политики. Судебное признание неконституционности является отдельным механизмом.

19. Что отмена означала для ответственности

Отмена закона не позволяет сделать один вывод в отношении всех производств. Значение имеют вид ответственности, конкретная норма и поведение, которое вменяли человеку.

Для каждого дела нужно выяснить:

• действовал ли соответствующий запрет на момент события;
• доказаны ли все признаки правонарушения;
• как последующее изменение законодательства влияло на ответственность;
• оставалось ли поведение наказуемым по другой действующей норме.

Отсюда вытекают два разных последствия.

Отмененный специальный запрет нельзя механически использовать как неизменное основание наказания. Вместе с тем отмена январских законов не превращала нападения, пытки или иные самостоятельные преступления в разрешенные действия.

Это касается всех участников событий, включая правоохранителей. Политическое решение об урегулировании кризиса не заменяет индивидуальной оценки конкретного насилия.

20. Почему возражения против законов не означали отрицания общественного порядка

Тезис о том, что протестующие выступали против законов исключительно из нежелания отвечать за нарушения, подменяет предмет спора.

Возражения касались, в частности:

• наказания за поведение, которое не обязательно было насильственным;
• зависимости организационного обеспечения протеста от разрешения милиции;
• возвращения уголовной ответственности за клевету;
• широких определений, создававших риск выборочного преследования;
• дополнительного контроля над общественными организациями;
• достаточности процессуальных гарантий.

Для противодействия конкретному нападению нужно доказывать нападение. Для преследования угроз нужно устанавливать угрозы. Наличие насилия в отдельном эпизоде не обосновывает произвольного ограничения прав всех остальных участников протеста.

Вместе с тем требование отменить несоразмерный закон не дает права на любые средства борьбы с ним. Законность протестной цели и правомерность конкретного действия оцениваются отдельно.

21. Правовой вывод

Законы 16 января были комплексом изменений, которые ужесточали ответственность и расширяли возможности государственного контроля в условиях массовых протестов.

Их проблема заключалась не только в спорной процедуре голосования. Само содержание ряда положений затрагивало мирные собрания, свободу слова, общественные объединения и гарантии защиты.

Называть этот пакет обычным наведением порядка значит оставлять без внимания эти конкретные правовые последствия. Называть каждого его противника сторонником безнаказанности значит приписывать людям позицию, которая не следует из их требований.

Граждане имели право требовать отмены ограничений, а Верховная Рада имела полномочия их отменить. Именно законодательным путем основные спорные акты и были устранены.

Первоисточники

1. Закон Украины № 721-VII от 16 января 2014 года о дополнительных мерах защиты безопасности граждан.
2. Закон Украины № 725-VII от 16 января 2014 года о заочном уголовном производстве.
3. Закон Украины № 732-VII от 28 января 2014 года о признании утратившими силу законов от 16 января.
4. Верховная Рада Украины: стенограмма пленарного заседания 16 января 2014 года.
5. Конституция Украины.
6. Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ: призыв к Януковичу наложить вето на законы, 16 января 2014 года.
7. Действующий председатель ОБСЕ Дидье Буркхальтер: обеспокоенность законами в Украине, 17 января 2014 года.
8. БДИПЧ ОБСЕ: заключение об изменениях в законы Украины, принятых 16 января 2014 года.

Публикации, материалы и другие источники

1. КМИС и Фонд «Демократические инициативы»: опрос участников Майдана 7–8 декабря 2013 года.
2. Human Rights Watch: «Ukraine: Excessive Force Against Protesters», 3 декабря 2013 года.
3. Укринформ: «16 января. Памятные даты».