Закони 16 січня 2014 року

Дата події: 16 січня 2014 року.
Місце: Верховна Рада України, Київ.
Предмет розбору: обставини ухвалення законів, їхній зміст, вплив на громадянські свободи та подальше скасування.

Російська теза: 16 січня Верховна Рада лише посилила відповідальність за порушення громадського порядку. Протестувальники назвали закони диктаторськими, оскільки не хотіли відповідати за насильство та непокору правоохоронцям.

1. За яких обставин ухвалювали закони

До середини січня Євромайдан тривав майже два місяці. Після побиття учасників зібрання 30 листопада вимоги протесту розширилися: поряд із європейським курсом люди вимагали припинити переслідування, звільнити затриманих і забезпечити відповідальність за насильство.

Це підтверджувало грудневе опитування учасників Майдану, проведене КМІС і Фондом «Демократичні ініціативи». Найпоширенішим мотивом участі серед запропонованих відповідей було побиття демонстрантів і репресії. КМІС

Водночас у центрі Києва відбувалися різні за характером події: мирні віча, перебування в зайнятих будівлях, блокування та окремі насильницькі епізоди. Їх не можна автоматично прирівнювати одне до одного.

Показовим є тогочасний звіт Human Rights Watch про 1 грудня. Він розрізняв насильство частини протестувальників і побиття силовиками людей, які не становили відповідної загрози. Human Rights Watch

Саме в умовах тривалого протистояння парламент ухвалив зміни, які розширювали можливості держави обмежувати протестну та громадську діяльність. Тому їх потрібно оцінювати за конкретними положеннями, а не лише за заявленою метою захисту порядку.

2. Що називають законами 16 січня

Це узагальнена назва декількох законів, ухвалених одного дня. Вони змінювали різні галузі законодавства.

Основний масив обмежень містив закон № 721-VII. Попри назву, пов’язану із судоустроєм і безпекою громадян, він змінював також Кодекс про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодекс, Податковий кодекс, закони про громадські об’єднання, міліцію, Службу безпеки та телекомунікації.

Інші акти пакета стосувалися, зокрема, заочного кримінального провадження (закон № 725-VII) та Регламенту Верховної Ради (закон № 724-VII). Їхній перелік наведено в законі № 732-VII, яким ці акти згодом скасували. Обсяг змін аналізує правовий висновок БДІПЛ ОБСЄ від 10 лютого 2014 року.

Для юридичного розбору це означає три речі:

• кожне обмеження потрібно пов’язувати з конкретним документом;
• дату ухвалення потрібно відрізняти від набрання чинності;
• скасування одних положень не можна без перевірки поширювати на весь пакет.

Формула «один закон проти заворушень» не передає реального змісту ухвалених змін.

3. Як відбувалося голосування

Офіційна стенограма засідання 16 січня підтверджує перехід до голосування підняттям рук.

Засідання вів перший заступник голови Верховної Ради Ігор Калєтнік. Він пояснював перехід перешкоджанням голосуванню за допомогою електронної системи та посилався на статтю 37 Регламенту. Підрахунок доручили Лічильній комісії. Її голова Володимир Олійник оголошував результати.

Стенограма фіксує послідовне включення низки законопроєктів до порядку денного та голосування за них. Для багатьох таких голосувань оголошували однаковий результат: 235 голосів «за».

Тут важливо точно визначити, що підтверджує документ.

Стенограма встановлює, які дії та результати офіційно оголошували в залі. Вона сама собою не є незалежною перевіркою фактичної кількості піднятих рук чи особистого волевиявлення кожного депутата.

Тому оголошений результат не потрібно підміняти твердженням, що достовірність підрахунку вже окремо доведена.

4. Чому питання до процедури не зводиться до голосування руками

Голосування підняттям рук саме собою не доводить незаконності закону. Потрібно перевіряти, чи відповідало застосування цього способу вимогам процедури та чи було забезпечене справжнє волевиявлення депутатів.

Окремої оцінки потребують:

Так само швидке прийняття не є автоматичним доказом порушення. Правовий висновок повинен називати конкретну вимогу та обставини її недотримання.

БДІПЛ ОБСЄ зазначило, що пакет ухвалили за прискореною процедурою. Однак його висновок насамперед аналізував відповідність змін міжнародним стандартам. Він не замінював судового рішення щодо кожного можливого процедурного порушення. odihr.osce.org

Обґрунтована критика процедури має спиратися на встановлені обставини. Самої політичної назви «диктаторські закони» для цього недостатньо.

5. Чому ухвалений закон усе одно підлягає правовій оцінці

Чинність закону, його конституційність і правомірність конкретного застосування пов’язані, але не тотожні питання.

Чинний акт створює правові наслідки відповідно до встановленого порядку. Проте сам факт його ухвалення не усуває можливості оскаржувати положення та перевіряти їхню відповідність актам вищої юридичної сили.

Стаття 8 Конституції України встановлює найвищу юридичну силу Конституції та вимогу відповідності їй законів.

Тому твердження «закон ухвалено, отже всі його обмеження правомірні» є недостатнім. Так само недостатньо сказати «закон несправедливий, отже він автоматично не діє».

Потрібно окремо з’ясовувати:

Чинність: коли положення набрали чинності та коли припинили діяти.

Зміст: чи були обмеження чіткими, необхідними та співмірними.

Застосування: чи довели всі ознаки правопорушення щодо конкретної людини та чи дотрималися процедури.

6. Чому міжнародна критика з’явилася одразу

Представниця ОБСЄ з питань свободи медіа Дуня Міятович 16 січня закликала Януковича ветувати зміни, зокрема повернення кримінальної відповідальності за наклеп. rfom.osce.org Наступного дня чинний голова ОБСЄ Дідьє Буркгальтер висловив занепокоєння положеннями, здатними серйозно обмежити свободу слова та зібрань. osce.org

Отже, критика виникла до подальшої зміни влади та не обмежувалася заявами української опозиції.

Водночас звернення представників ОБСЄ не були рішеннями про скасування українських законів. Їхнє значення полягало в іншому: вони вказували на конкретні ризики для прав людини та вимагали перегляду положень.

Тепер ці ризики потрібно розкрити через текст закону: що саме він дозволяв карати, які умови встановлював і наскільки далеко виходив за межі припинення насильства.

7. Маски й шоломи: відповідальність без обов’язкового доведення насильства

Закон № 721-VII доповнював статтю 185-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Нова норма охоплювала участь у масовому заході в масці, шоломі або з іншими засобами маскування з метою уникнення ідентифікації особи. Передбачалися штраф або адміністративний арешт до п’ятнадцяти діб. zakon.rada.gov.ua

Отже, формула «заборонили будь-які шоломи» неточно передає текст. Для застосування саме цієї частини норми потрібно було встановити зазначену в законі мету.

Водночас доводити участь людини в насильстві для такого покарання не вимагалося. Саме тут виникала принципова проблема: приховування обличчя під час мирного протесту прирівнювали до поведінки, достатньої для адміністративного переслідування.

Учасник зібрання може закривати обличчя через побоювання переслідування, а шолом може використовувати для захисту. Ці обставини потрібно оцінювати індивідуально. Вони самі собою не доводять наміру нападати на правоохоронців.

БДІПЛ ОБСЄ у висновку від 10 лютого 2014 року зазначило, що нова норма не розрізняє різних ситуацій і запроваджує загальну заборону масок, шоломів та інших засобів маскування, охоплюючи й випадки, коли їх носять із невинних причин або для висловлення поглядів. Це експертна правова оцінка, а не судове рішення. odihr.osce.org

8. Намети, сцена та звук: залежність організації протесту від дозволу міліції

Окрема норма передбачала штраф або адміністративний арешт до п’ятнадцяти діб за встановлення для зібрання наметів, сцени, конструкцій чи звукопідсилювальної апаратури без дозволу органів внутрішніх справ. zakon.rada.gov.ua

Для великого тривалого протесту це мало практичне значення. Без звуку складно звертатися до учасників, повідомляти про небезпеку й координувати допомогу. Намети забезпечують перебування людей просто неба, а сцена дозволяє організувати виступи.

Такі предмети можуть створювати конкретні проблеми: перекривати проїзд екстрених служб, загрожувати пожежній безпеці або перешкоджати доступу до будівель. Держава може встановлювати обґрунтовані вимоги до їх використання. Але обмеження має відповідати конкретній небезпеці.

Запроваджений механізм робив вирішальним інше питання: чи отримали організатори дозвіл міліції. Унаслідок цього орган, проти дій якого також могли протестувати, отримував важіль впливу на матеріальне забезпечення протесту.

БДІПЛ ОБСЄ зазначило, що закон запроваджував дозвільну систему для сцен, підсилювачів і наметів, і що таке регулювання істотно впливає на можливість організовувати великі зібрання. odihr.osce.org Порушення правил встановлення конструкції не дозволяє автоматично вважати насильницьким усе зібрання.

9. Автоколони: що саме передбачав закон

Нова частина п’ята статті 122 КУпАП стосувалася руху в колоні у складі більше п’яти транспортних засобів без узгодження з відповідним підрозділом МВС, що спричинило створення перешкод для дорожнього руху. Санкція включала штраф або позбавлення права керування на строк від одного до двох років, з оплатним вилученням транспортного засобу чи без такого. zakon.rada.gov.ua

Тому твердження «за шість автомобілів одразу забирали машину» спрощує зміст норми. Самої кількості автомобілів було недостатньо. Також неправильно називати оплатне вилучення безоплатною конфіскацією.

Однак точне прочитання не усуває питання пропорційності. Автоколона може бути способом колективного висловлення поглядів. Тимчасове ускладнення руху потребує оцінки тривалості, масштабу, місця й реальної небезпеки.

Позбавлення водійського посвідчення на роки та можливе вилучення автомобіля становили істотне втручання. Його не можна виправдовувати лише незручністю, яку зазвичай супроводжує масова акція.

10. Наклеп: повернення кримінального переслідування за поширення інформації

Закон відновлював кримінальну відповідальність за наклеп. Ішлося про умисне поширення завідомо недостовірних відомостей, що ганьблять честь і гідність іншої особи. zakon.rada.gov.ua

Це не означало, що будь-яку критику посадовця закон прямо оголосив злочином. Потрібно було відрізняти перевірюване твердження про факт від оцінки, а помилку від свідомої неправди.

Проте кримінальне провадження створює тиск ще до вироку. Людина змушена захищатися від підозри, витрачати ресурси на правову допомогу й враховувати ризик покарання. Для журналістів, редакцій і громадських активістів сама перспектива такого переслідування може стримувати публікацію суспільно важливої інформації.

Уже 16 січня 2014 року представниця ОБСЄ з питань свободи медіа Дуня Міятович закликала президента ветувати зміни. Вона пов’язала повернення кримінальної відповідальності за наклеп із загрозою свободі слова та попередила, що норми можуть тлумачитися довільно й вести до непропорційних обмежень, які придушують дискусію та критичні погляди. Вона також нагадала, що Україна декриміналізувала наклеп у 2001 році. rfom.osce.org

Отже, заперечення проти цієї норми не зводилося до бажання безкарно поширювати неправду. Питання полягало в тому, чи є кримінальне переслідування необхідним і пропорційним способом захисту репутації, особливо під час гострого конфлікту між владою та суспільством.

11. «Екстремістська діяльність»: небезпека широкого визначення

Нова стаття 110-1 Кримінального кодексу охоплювала поширення «екстремістських матеріалів», публічні заклики та сприяння відповідній діяльності. Визначення включало не лише насильницькі дії, а й широко сформульоване незаконне втручання в діяльність органів влади та перешкоджання їй. zakon.rada.gov.ua

Держава має підстави переслідувати підготовку насильства й конкретні заклики до нього. Однак кримінальний закон повинен достатньо чітко визначати межу забороненого.

Пікет біля установи, заклик до відставки уряду, кампанія громадського тиску й напад на державну установу мають різну правову природу. Формулювання закону повинні дозволяти передбачити, яка саме поведінка тягне кримінальну відповідальність.

Якщо ключові поняття допускають надто широке тлумачення, ця межа залежить від розсуду органу переслідування. Особливо небезпечно це тоді, коли саме влада є об’єктом критики.

У заяві від 16 січня представниця ОБСЄ окремо звернула увагу на широке визначення екстремістських матеріалів та кримінальну відповідальність за їх поширення через медіа й інтернет. Цей ризик був названий одразу після голосування, а не сформульований заднім числом. rfom.osce.org

12. «Іноземні агенти»: фінансування не доводить підпорядкування

Зміни запроваджували статус «громадського об’єднання, що виконує функції іноземного агента», для організацій, які отримували кошти чи майно з іноземних джерел і брали участь у політичній діяльності. Передбачалися включення до реєстру з відповідним статусом і обов’язкове позначення матеріалів, які такі об’єднання поширюють. zakon.rada.gov.ua

Саме отримання іноземних коштів не доводить, що організація виконує вказівки іноземного уряду. Донор може фінансувати юридичну допомогу, моніторинг порушень прав людини чи громадський контроль, не керуючи рішеннями отримувача допомоги.

Участь громадської організації в обговоренні державної політики також не означає іноземного представництва. Вимоги змінити закон, розслідувати насильство або забезпечити прозорість влади належать до звичайної громадської діяльності.

Тому принципове питання полягало в тому, що спеціальний статус пов’язували з джерелом фінансування та характером діяльності, а не з доведеними відносинами представництва чи контролю.

БДІПЛ ОБСЄ вказало, що отримання фінансування з-за кордону не є достатньою підставою автоматично вважати, що об’єднання діє від імені іноземної держави, як це випливає з терміна «іноземний агент». odihr.osce.org

13. Чому ці положення потрібно оцінювати разом

Сукупний вплив змін був ширшим за кожну окрему заборону:

• організація тривалого зібрання залежала від дозволів на його обладнання;
• окремі форми участі створювали ризик адміністративного арешту;
• автомобільні акції могли спричинити тривале позбавлення права керування;
• публікації та громадська діяльність потрапляли під додатковий ризик кримінального переслідування або спеціального контролю.

Це пояснює, чому назва «додаткові заходи захисту безпеки громадян» не вичерпує правового змісту закону.

Охорона громадського порядку потребує реагування на конкретні небезпечні дії. Вона не звільняє державу від обов’язку обґрунтовувати необхідність обмежень і співмірність покарання. Мирна участь, організаційне порушення та насильницький злочин потребують різної правової оцінки.

Саме це стало головним висновком БДІПЛ ОБСЄ: значна частина змін не відповідала ключовим міжнародним стандартам, зокрема щодо свободи мирних зібрань, свободи вираження поглядів, свободи об’єднань і права на справедливий суд. odihr.osce.org

14. Заочне кримінальне провадження: які гарантії ставали особливо важливими

Окремий закон № 725-VII запроваджував заочне кримінальне провадження. Його потрібно відрізняти від основного закону № 721-VII, який містив більшість уже розглянутих обмежень.

Зміни дозволяли здійснювати провадження без підозрюваного чи обвинуваченого, якщо він ухилявся від прибуття на виклик. Ухиленням вважали повторне неприбуття належно повідомленої особи без поважних причин. Водночас закон установлював обов’язкову участь захисника та процедуру розгляду заяви про скасування заочно ухваленого судового рішення. Тому твердження, що закон узагалі скасовував право на захист, було б неправильним.

Проблема полягала в достатності цих гарантій. Людина повинна реально знати про провадження й мати можливість захищатися. Сам факт її відсутності не доводить свідомого ухилення від правосуддя.

БДІПЛ ОБСЄ назвало підставу для заочного розгляду (неприбуття «більше одного разу») надмірно розмитою й зазначило, що із закону незрозуміло, в яких випадках відсутність особи вважається поважною. У висновку наголошено: винятки з особистої участі обвинуваченого мають бути сформульовані достатньо точно й застосовуватися лише у вузько визначених обставинах. odihr.osce.org

Заочний розгляд сам собою не є порушенням права на справедливий суд. Його правомірність залежить від умов застосування та реальності захисту. У січневих змінах ці гарантії викликали обґрунтовані заперечення.

15. Депутатська недоторканність: чому швидкість процедури не є єдиним критерієм

Пакет також змінював порядок розгляду питання про згоду на притягнення депутата до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт.

Депутатська недоторканність не повинна забезпечувати безкарність. Але її призначення в тодішній конституційній системі полягало також у захисті парламенту від вибіркового переслідування його членів.

Тому належна процедура повинна дозволяти перевірити обґрунтованість подання, заслухати депутата та оцінити можливі ознаки політичного тиску. Просте скорочення цих етапів не доводить ефективності правосуддя.

БДІПЛ ОБСЄ охарактеризувало запроваджену процедуру як спрощену й рекомендувало уникати змін, які полегшують і прискорюють зняття недоторканності. Воно наголосило, що така процедура не повинна відкривати шлях до вибіркових, свавільних чи політично вмотивованих розслідувань, які впливають на роботу парламенту. Його оцінка стосувалася захисту незалежності парламенту, а не права депутатів уникати відповідальності. odihr.osce.org

16. Коли закони почали діяти

Для правової оцінки необхідно розділяти голосування, підписання, опублікування та набрання чинності.

Для окремих положень установлювалися інші строки: одна з норм закону № 721-VII мала набрати чинності з 1 травня 2014 року. Тому некоректно говорити, що весь пакет почав діяти одночасно й у повному обсязі. Укрінформ zakon.rada.gov.ua

Це також означає, що ухвалення закону 16 січня ще не дозволяло застосовувати його нові санкції того самого дня. Для конкретного провадження потрібно встановлювати, яка норма діяла на момент відповідної поведінки.

Протест проти вже ухвалених, але ще не чинних обмежень цілком зрозумілий: громадяни не зобов’язані чекати першого покарання, щоб вимагати скасування закону.

17. Чинність закону не закриває питання про його відповідність правам людини

У цьому питанні потрібно розрізняти три правові оцінки:

1. Чи набрав закон чинності.
2. Чи відповідає його зміст Конституції та міжнародним зобов’язанням України.
3. Чи законно його застосували до конкретної людини.

Ці питання пов’язані, але не тотожні.

Презумпція конституційності підтримує дію закону до його усунення у встановленому порядку. Вона не є судовим підтвердженням бездоганності кожного його положення.

Так само чинний закон не звільняє правоохоронців від обов’язку довести склад правопорушення, дотриматися процедури та забезпечити права людини.

Наприклад, наявність норми про маскування не дозволяла автоматично приписувати відповідну мету кожному, хто закрив обличчя. Норма про автоколону не усувала необхідності встановити всі передбачені нею обставини.

Отже, правова критика січневих законів не потребує твердження, що вони ніколи не існували як чинні акти. Її предметом є конкретні обмеження, які вони запроваджували, та їхня сумісність із правами людини.

18. Як закони скасували

28 січня 2014 року Верховна Рада ухвалила закон № 732-VII про визнання такими, що втратили чинність, низки законів від 16 січня. До переліку входили, зокрема, основний закон № 721-VII та закон № 725-VII про заочне кримінальне провадження.

Президент підписав закон про скасування 31 січня. odihr.osce.org Його опублікували 1 лютого, а набрав чинності він 2 лютого 2014 року. Таким чином, парламентське голосування 28 січня та юридична втрата чинності скасованими законами відбулися в різні дні. zakon.rada.gov.ua

Точніше говорити про скасування визначеного переліку законів, а не про автоматичне припинення дії всіх без винятку рішень, ухвалених 16 січня. БДІПЛ ОБСЄ, наприклад, окремо зазначало, що скасування не стосувалося закону № 731-VII.

Важливий і сам механізм: обмеження прибрали законодавчим рішенням Верховної Ради, яке підписав тодішній президент. Для цього не було необхідності спочатку отримати рішення Конституційного Суду.

Парламент має право змінити або скасувати закон через його неприйнятність, помилковість чи невідповідність обраному напряму політики. Судове визнання неконституційності є окремим механізмом.

19. Що скасування означало для відповідальності

Скасування закону не дозволяє зробити один висновок щодо всіх проваджень. Значення мають вид відповідальності, конкретна норма та поведінка, яку ставили людині за провину.

Для кожної справи потрібно з’ясувати:

• чи діяла відповідна заборона на момент події;
• чи доведені всі ознаки правопорушення;
• як подальша зміна законодавства впливала на відповідальність;
• чи залишалася поведінка караною за іншою чинною нормою.

Звідси випливають два різні наслідки.

Скасовану спеціальну заборону не можна механічно використовувати як незмінну підставу покарання. Водночас скасування січневих законів не перетворювало напади, катування чи інші самостійні злочини на дозволені дії.

Це стосується всіх учасників подій, включно з правоохоронцями. Політичне рішення про врегулювання кризи не замінює індивідуальної оцінки конкретного насильства.

20. Чому заперечення проти законів не означало заперечення громадського порядку

Теза, що протестувальники виступали проти законів виключно через небажання відповідати за порушення, підмінює предмет суперечки.

Заперечення стосувалися, зокрема:

• покарання за поведінку, яка не обов’язково була насильницькою;
• залежності організаційного забезпечення протесту від дозволу міліції;
• повернення кримінальної відповідальності за наклеп;
• широких визначень, які створювали ризик вибіркового переслідування;
• додаткового контролю над громадськими організаціями;
• достатності процесуальних гарантій.

Для протидії конкретному нападу потрібно доводити напад. Для переслідування погроз потрібно встановлювати погрози. Наявність насильства в окремому епізоді не обґрунтовує довільного обмеження прав усіх інших учасників протесту.

Водночас вимога скасувати непропорційний закон не надає права на будь-які засоби боротьби з ним. Законність протестної мети та правомірність конкретної дії оцінюються окремо.

21. Правовий висновок

Закони 16 січня були комплексом змін, які посилювали відповідальність і розширювали можливості державного контролю в умовах масових протестів.

Їхня проблема полягала не лише в суперечливій процедурі голосування. Сам зміст низки положень зачіпав мирні зібрання, свободу слова, громадські об’єднання та гарантії захисту.

Називати цей пакет звичайним наведенням порядку означає залишати поза увагою ці конкретні правові наслідки. Називати кожного його противника прихильником безкарності означає приписувати людям позицію, яка не випливає з їхніх вимог.

Громадяни мали право вимагати скасування обмежень, а Верховна Рада мала повноваження їх скасувати. Саме законодавчим шляхом основні спірні акти й були усунуті.

Першоджерела

1. Закон України № 721-VII від 16 січня 2014 року щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян.
2. Закон України № 725-VII від 16 січня 2014 року щодо заочного кримінального провадження.
3. Закон України № 732-VII від 28 січня 2014 року про визнання такими, що втратили чинність, законів від 16 січня.
4. Верховна Рада України: стенограма пленарного засідання 16 січня 2014 року.
5. Конституція України.
6. Представник ОБСЄ з питань свободи ЗМІ: заклик до Януковича ветувати закони, 16 січня 2014 року.
7. Чинний голова ОБСЄ Дідьє Буркгальтер: занепокоєння законами в Україні, 17 січня 2014 року.
8. БДІПЛ ОБСЄ: висновок щодо змін до законів України, ухвалених 16 січня 2014 року.

Публікації, матеріали та інші джерела

1. КМІС і Фонд «Демократичні ініціативи»: опитування учасників Майдану 7–8 грудня 2013 року.
2. Human Rights Watch: «Ukraine: Excessive Force Against Protesters», 3 грудня 2013 року.
3. Укрінформ: «16 січня. Пам’ятні дати».