Правопреемство Украины: законы, государственные учреждения и международные обязательства

Основная дата: 12 сентября 1991 года.
Период: становление правопорядка независимой Украины после 24 августа 1991 года.
Основные документы: Закон № 1543-XII о правопреемстве Украины, постановление № 1545-XII о временном применении отдельных союзных актов, законодательство о гражданстве и международные договорённости после прекращения СССР.

Российский тезис: Украина якобы не могла одновременно провозгласить независимость и сохранить учреждения, законы и международные права Украинской ССР. Отсюда делают два противоположных вывода: либо независимость была фиктивной, либо после её провозглашения все прежние учреждения и документы автоматически утратили силу.

Дополнительно Россию провозглашают единственной наследницей СССР, которой якобы принадлежат все права в отношении бывших союзных республик.

1. Что означает правопреемство

Правопреемство касается перехода или сохранения прав и обязанностей вследствие изменения государственного статуса или прекращения государства.

Оно может охватывать разные вопросы:

• международные договоры;
• государственное имущество и финансовые обязательства;
• гражданство;
• границы;
• работу учреждений и применение законодательства.

Эти вопросы не обязательно решаются одним способом. Например, продолжение работы судов внутри страны и распределение внешнего долга между государствами требуют разных правовых механизмов.

Правопреемство не означает безусловного принятия всей политики прежней власти. Оно обеспечивает определённость в отношении конкретных прав, обязательств и учреждений.

2. Как Украина обеспечила правовую непрерывность

Закон № 1543-XII установил такие основные правила:

Закон разграничивал обязательства по собственным договорам УССР и правопреемство в отношении союзных договоров. Долю обслуживания внешнего долга следовало определить отдельным межгосударственным соглашением. docs.dtkt.ua

Это было законодательное оформление перехода. Оно позволяло изменять систему власти, не прекращая судопроизводства, управления и повседневных правовых отношений.

3. Почему продолжала действовать прежняя Конституция

Провозглашение независимости и принятие полностью новой Конституции — разные юридические события.

Государству требовались правила работы парламента, правительства, судов и других учреждений с первого дня независимости. Подготовка нового Основного Закона требовала времени.

Поэтому сохранение прежней Конституции с изменениями было переходным механизмом. Название или происхождение документа сами по себе не определяли, кому подчиняется государство. Значение имело то, какой правопорядок признавал его действие и какие изменения в него вносил.

Нельзя делать вывод об отсутствии независимости лишь потому, что государство некоторое время пользовалось ранее принятым Основным Законом.

4. Почему применяли отдельные законы СССР

Отдельный вопрос урегулировало постановление Верховного Совета от 12 сентября 1991 года № 1545-XII.

Оно разрешало временно применять союзные акты при двух условиях:

1. соответствующий вопрос ещё не урегулирован украинским законодательством;
2. союзный акт не противоречит Конституции и законам Украины.

Такой порядок действовал до принятия соответствующих украинских актов. docs.dtkt.ua

Основанием применения союзного правила становилось решение украинского парламента. Это не означало сохранения верховной власти союзного центра.

Практический смысл заключался в предотвращении пробелов. Трудовые отношения, технические правила или хозяйственные процедуры не могли остаться без регулирования лишь потому, что новые украинские акты ещё не были подготовлены.

5. Гражданство: население не осталось без правовой связи с государством

Вопрос гражданства был частью перехода к независимости. Помимо норм о правопреемстве, 8 октября 1991 года Верховный Совет принял специальный Закон № 1636-XII о гражданстве Украины.

Его значение заключалось в определении правовой связи между человеком и независимым государством, порядка приобретения и прекращения гражданства.

Этот вопрос нельзя подменять этническим происхождением. Гражданство и национальность — разные понятия. Государственная принадлежность человека не определяется автоматически языком общения или происхождением его семьи.

Независимая Украина формировала гражданское сообщество, а не государство лишь для одной этнической группы.

6. Международные обязательства требовали отдельного урегулирования

Прекращение СССР породило вопросы договоров, долгов, активов и другого имущества.

Внутренний закон Украины определял её правовую позицию, но вопросы, затрагивавшие права других государств, требовали международного урегулирования. Односторонний акт не мог сам по себе установить для всех других участников окончательное распределение общих обязательств.

Поэтому Соглашение о создании СНГ содержало положения о выполнении международных обязательств бывшего Союза, а дальнейшие договорённости должны были конкретизировать отношения между государствами.

Имущественное или долговое урегулирование не было передачей России права управлять Украиной. Финансовые обязательства и государственный суверенитет — разные правовые вопросы.

7. Почему Россия не получила все права на бывший СССР

Официальные материалы ООН отмечают: письмом от 24 декабря 1991 года Борис Ельцин сообщил о продолжении Российской Федерацией членства СССР в ООН, включая Совет Безопасности, при поддержке государств СНГ. un.org

Этот факт касается продолжения конкретного международного членства.

Из него не следует:

• принадлежность России территорий других бывших республик;
• право отменять их независимость;
• полномочия определять их правительства или внешнюю политику.

Украина имела собственное членство в ООН с 1945 года и продолжила его после провозглашения независимости. research.un.org

Следовательно, формула о продолжении Россией членства СССР не означает, что все остальные государства стали её правовыми подчинёнными.

8. Правопреемство в отношении УНР: другой уровень государственной преемственности

22 августа 1992 года состоялась передача полномочий и государственных атрибутов Государственного центра УНР в эмиграции руководству независимой Украины. Это событие освещают материалы Украинского института национальной памяти.

Оно свидетельствовало о признании независимой Украины носителем украинской государственнической традиции.

Вместе с тем нужно различать:

Передача 1992 года не была моментом возникновения независимой Украины. К тому времени уже действовали Акт независимости, результаты референдума и избранные государственные органы.

Хронология

Наша позиция

Украина обеспечила правовую непрерывность независимого государства собственными законодательными решениями. Сохранение учреждений и применение прежних правил позволяли защищать права людей и поддерживать работу государства.

Правопреемство не означало отказа от независимости. Точно так же международное продолжение Россией отдельных союзных прав не предоставляло ей суверенитета над Украиной.

Историческая преемственность, непрерывность внутреннего правопорядка и международное правопреемство дополняют общую картину государственности, но каждый из этих вопросов имеет собственные документы и правовые последствия.

Первоисточники

1. Закон Украины № 1543-XII «О правопреемстве Украины», 12 сентября 1991 года.
2. Постановление Верховного Совета Украины № 1545-XII о временном действии на территории Украины отдельных актов законодательства СССР, 12 сентября 1991 года.
3. Закон Украины № 1636-XII «О гражданстве Украины», 8 октября 1991 года.
4. Соглашение о создании СНГ, 8 декабря 1991 года.
5. ООН: страница государства-члена «Российская Федерация».
6. Библиотека ООН: государства — основатели ООН.
7. УИНП: правительство УНР в эмиграции.