«У Украины не было ядерного оружия, а Будапештский меморандум ничего не гарантировал»: что на самом деле произошло при ядерном разоружении

Вердикт: манипуляция, противоречащая историческим документам. У Украины не было независимого оперативного контроля над советским арсеналом, но она унаследовала третий по масштабу стратегический ядерный арсенал мира, законом заявила право собственности на него и отказалась от него в обмен на компенсацию, помощь и заверения в сфере безопасности.

1. Суть утверждения

В дискуссиях о ядерном разоружении Украины часто можно услышать, что после распада Советского Союза у Украины якобы не было собственного ядерного оружия, а она лишь хранила на своей территории российские боезаряды.

Согласно этой версии, Украина ничего не отдавала, ничего не потеряла, не имела права требовать компенсации и не получала никаких настоящих обязательств в сфере безопасности.

Другой распространённый тезис состоит в том, что Будапештский меморандум был обычной политической декларацией, не имевшей юридического значения.

Однако оба утверждения упрощают значительно более сложный исторический и международно-правовой процесс.

После распада СССР на территории Украины остался один из крупнейших ядерных арсеналов мира. У Украины не было полностью независимого оперативного контроля над его применением, но у неё была территориальная юрисдикция, определённые управленческие полномочия и заявленные имущественные права на унаследованное оружие.

Вывод этого арсенала стал результатом многолетних переговоров между Украиной, Россией, США и другими государствами.

Главный вывод: Украина не была полноценным независимым ядерным государством в оперативном смысле, но она унаследовала огромный ядерный арсенал, официально заявила права собственности на него и согласилась на его ликвидацию в рамках международных договорённостей, которые включали компенсацию, помощь и заверения в сфере безопасности.

2. Какой ядерный арсенал остался в Украине после распада СССР?

В 1991 году на территории Украины находились стратегические и тактические ядерные вооружения бывшего Советского Союза.

По оценкам Arms Control Association, Украина унаследовала примерно:

• 1 900 стратегических ядерных боезарядов;
• 176 межконтинентальных баллистических ракет;
• 44 стратегических бомбардировщика;
• примерно 2 275 тактических ядерных боезарядов (оценка ACA).

Точные оценки количества боезарядов могут различаться в зависимости от даты, категории вооружения и методики подсчёта.

В совокупности речь шла о более чем четырёх тысячах ядерных боезарядов разных типов.

По масштабу стратегического ядерного арсенала, размещённого на её территории, Украина занимала третье место в мире после США и России.

Это не значит, что украинское руководство могло самостоятельно отдать приказ о применении всех этих вооружений.

Но и утверждение, что Украина не имела никакого отношения к арсеналу, находившемуся на её территории, не соответствует историческим обстоятельствам.

3. Могла ли Украина самостоятельно применить ядерное оружие?

Этот вопрос необходимо отделить от вопроса собственности.

Советские стратегические ядерные силы создавались как централизованная система.

Их оперативное командование, системы авторизации применения ядерного оружия и соответствующая инфраструктура были связаны с общесоюзной системой управления.

После распада СССР Россия сохранила ключевые элементы этой системы.

Украина не получила автоматически полностью независимый механизм применения всех ядерных боезарядов.

Вместе с тем Украина контролировала собственную территорию, на которой размещались соответствующие воинские части и объекты.

В июне 1992 года украинская сторона заявила об административном контроле над ядерными силами на своей территории.

Это не было тождественно независимому оперативному контролю над запуском ракет.

Таким образом, нужно различать три понятия:

• Территориальная юрисдикция — полномочия государства в отношении объектов на его территории.
• Право собственности — имущественные претензии на вооружения и материалы.
• Оперативный контроль — фактическая способность самостоятельно принять и выполнить решение о применении ядерного оружия.

У Украины были веские основания заявлять первые два вида прав, но полностью независимого оперативного контроля над советским ядерным арсеналом у неё не было.

Именно поэтому одинаково некорректно утверждать, что Украина могла беспрепятственно применить тысячи ядерных боезарядов, или что она вообще ничего не унаследовала.

4. Верховная Рада прямо признала Украину собственником унаследованного ядерного оружия

Это один из важнейших документальных фактов.

16 ноября 1994 года Верховная Рада приняла Закон № 248/94-ВР «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия».

В пункте 2 оговорок содержится прямая норма:

«Україна є власником ядерної зброї, успадкованої нею від колишнього СРСР».

Перевод: «Украина является собственником ядерного оружия, унаследованного ею от бывшего СССР».

Это не пересказ журналистов и не более поздняя политическая интерпретация.

Это положение официального закона Украины.

В нём также указано, что после разукомплектования и уничтожения оружия под контролем Украины соответствующие ядерные материалы предполагалось использовать исключительно в мирных целях.

Следовательно, украинское государство официально заявило право собственности на унаследованное ядерное оружие. Ещё раньше, ратифицируя СНВ-1 в ноябре 1993 года, Верховная Рада заявила, что всё имущество стратегических и тактических ядерных сил на территории Украины принадлежит Украине.

Однако здесь необходимо различать юридическую позицию Украины и бесспорное международное признание этой позиции всеми другими государствами.

Россия и США не обязательно соглашались со всеми украинскими имущественными претензиями.

Именно поэтому вопросы компенсации, контроля над демонтажем и передачи ядерных материалов стали предметом отдельных переговоров.

5. Почему Украина согласилась на безъядерный статус?

Украинский курс на безъядерный статус возник не в результате Будапештского меморандума.

Ещё 16 июля 1990 года Декларация о государственном суверенитете Украины провозгласила намерение придерживаться трёх неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерного оружия.

24 октября 1991 года Верховная Рада приняла Заявление о безъядерном статусе Украины.

Следовательно, идея ядерного разоружения существовала ещё до окончательного прекращения существования СССР.

Но между политическим намерением отказаться от ядерного оружия и практической передачей тысяч боезарядов была огромная разница.

Нужно было определить порядок демонтажа, финансирование, компенсацию за ядерные материалы и обеспечение безопасности.

Украина стремилась к международному признанию, интеграции в мировую систему безопасности и предотвращению ядерных рисков.

Вместе с тем часть украинских политиков опасалась, что Россия может представлять угрозу независимости Украины.

Дальнейшие переговоры показали, что Киев не был готов просто передать весь арсенал без дополнительных условий.

6. Лиссабонский протокол 1992 года: начало международного урегулирования

23 мая 1992 года Украина, Россия, Беларусь, Казахстан и США подписали Лиссабонский протокол к Договору СНВ-1 (START I).

Его главной целью было урегулирование судьбы стратегических ядерных вооружений бывшего СССР.

Протокол предусматривал участие соответствующих государств в процессе сокращения стратегических наступательных вооружений.

Украина, Беларусь и Казахстан также взяли на себя обязательство присоединиться к ДНЯО как государства, не обладающие ядерным оружием, в кратчайшие возможные сроки.

Однако реализация этих договорённостей не была автоматической.

Украинский парламент выдвигал условия относительно безопасности, компенсации и сокращения вооружений.

Поэтому утверждение, что Украина просто выполняла российский приказ о возврате чужого оружия, игнорирует самостоятельный переговорный процесс.

7. Почему переговоры длились несколько лет?

Основные споры касались трёх вопросов.

Первый — кому принадлежат ядерные боезаряды и ядерные материалы.

Второй — кто будет финансировать демонтаж ракет, ликвидацию инфраструктуры и обеспечение безопасности.

Третий — какие заверения получит Украина после отказа от ядерного арсенала.

18 ноября 1993 года Верховная Рада приняла постановление о ратификации СНВ-1, которое содержало условия, неприемлемые для России и США.

Украинская сторона, в частности, требовала заверений в сфере безопасности и помощи в разоружении.

Это повлекло новый этап переговоров.

В январе 1994 года был достигнут компромисс.

Таким образом, процесс ядерного разоружения не был односторонним актом доброй воли России или простой передачей имущества.

Это был сложный международный переговорный процесс, в котором Украина отстаивала собственные интересы.

8. Трёхстороннее заявление 14 января 1994 года

14 января 1994 года президенты Украины, США и России — Леонид Кравчук, Билл Клинтон и Борис Ельцин — согласовали Трёхстороннее заявление.

Оно стало важным этапом урегулирования ядерного вопроса.

Договорённости предусматривали передачу ядерных боезарядов с территории Украины в Россию для демонтажа.

Украина должна была получить компенсацию за стоимость высокообогащённого урана, содержавшегося в переданных боезарядах, в виде топлива для атомных электростанций.

США обязались оказывать техническую и финансовую помощь в ликвидации ядерной инфраструктуры: почти 800 миллионов долларов по программе Нанна — Лугара, из них не менее 175 миллионов — Украине.

Также было согласовано предоставление Украине заверений в сфере безопасности в связи с её присоединением к ДНЯО.

Это особенно важно для опровержения утверждения, что Украина ничего не передавала и не имела права требовать компенсации.

Само наличие договорённостей о компенсации за ядерные материалы подтверждает, что передача арсенала рассматривалась как вопрос реальных имущественных и государственных интересов Украины.

9. Получила ли Украина компенсацию?

Да.

Компенсация была частью договорённостей о ядерном разоружении.

В частности, Россия должна была обеспечить компенсацию за стоимость высокообогащённого урана, полученного из переданных ядерных боезарядов.

Одним из механизмов стали поставки ядерного топлива для украинских атомных электростанций.

США оказывали помощь в рамках программ совместного уменьшения угрозы, известных как программы Нанна — Лугара.

Эти программы финансировали демонтаж стратегических систем вооружения, ликвидацию соответствующей инфраструктуры и меры ядерной безопасности.

Однако необходимо различать компенсацию за материалы, финансирование работ по демонтажу и общую экономическую помощь.

Это не одна и та же форма поддержки.

Также факт получения компенсации не означает, что Украина продала свой суверенитет или отказалась от права требовать соблюдения международных обязательств в отношении её безопасности.

10. 16 ноября 1994 года: Украина установила собственные условия присоединения к ДНЯО

Закон № 248/94-ВР имеет особое значение не только из-за признания Украиной права собственности на унаследованное ядерное оружие.

В нём Верховная Рада прямо определила, как Украина понимает угрозы своим высшим интересам.

Пункт 4 оговорок предусматривает, что угроза силой или её применение против территориальной целостности, нерушимости границ или политической независимости Украины со стороны ядерного государства, а также соответствующее экономическое давление будут рассматриваться Украиной как исключительные обстоятельства, поставившие под угрозу её высшие интересы.

Это чрезвычайно важное положение.

Украинский парламент ещё в ноябре 1994 года прямо предусмотрел возможность угрозы со стороны ядерного государства.

Оно также связано со статьёй X ДНЯО, регулирующей право выхода из договора при определённых обстоятельствах.

Однако украинская оговорка не означает автоматического выхода из ДНЯО в случае агрессии.

Для выхода предусмотрена отдельная международно-правовая процедура.

11. Будапештский меморандум: что Украина получила в сфере безопасности?

5 декабря 1994 года Украина, Россия, США и Великобритания подписали Будапештский меморандум.

Его полное название — «Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия».

Документ содержит шесть основных пунктов.

Россия, США и Великобритания подтвердили обязательство уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины.

Они также подтвердили обязательство воздерживаться от угрозы силой и её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины.

Отдельно предусмотрены положения об экономическом принуждении, ядерном оружии, действиях в Совете Безопасности ООН и консультациях.

При этом меморандум не содержит положения, которое обязывало бы США или Великобританию автоматически вступать в войну против государства, которое нападёт на Украину.

Поэтому его нельзя приравнивать к договору о коллективной обороне.

Но это не означает, что документ не имел никакого значения.

Россия письменно подтвердила обязательство уважать границы Украины и воздерживаться от применения силы.

12. Почему «заверения безопасности» — не то же самое, что автоматическая военная защита?

В англоязычной дипломатической практике существует разграничение между security assurances и security guarantees.

Будапештский меморандум на английском языке называется Memorandum on Security Assurances.

Украинское официальное название использует словосочетание «гарантии безопасности».

Однако юридическое содержание документа определяется не только его названием, но и конкретными положениями.

В меморандуме нет механизма автоматического применения военной силы для защиты Украины.

Вместе с тем он содержит конкретные заверения относительно поведения государств-подписантов.

Поэтому правильнее различать два вопроса:

Гарантировали ли США и Великобритания автоматическую военную помощь? Нет, такого механизма меморандум не устанавливал.

Подтвердила ли Россия обязательство не применять силу против Украины? Да, это прямо предусмотрено документом.

Отсутствие первого не отменяет второго.

13. Является ли Будапештский меморандум международным договором?

Юридическая природа меморандума остаётся предметом дискуссий.

Он содержит официальные межгосударственные заверения, был подписан руководителями государств и зарегистрирован в Секретариате ООН.

В реестре ООН документ имеет номер 52241.

Указаны дата заключения — 5 декабря 1994 года — и применение с момента подписания.

Аутентичными являются украинский, русский и английский тексты.

Однако сама регистрация не является окончательным судебным выводом о юридической обязательности каждого положения.

Часть правовых оценок рассматривает меморандум преимущественно как политические заверения в сфере безопасности.

Другие подходы подчёркивают его договорные признаки и международно-правовое значение.

Но эта дискуссия не меняет главного.

Обязательство России не применять силу против Украины существует также в соответствии с Уставом ООН.

Поэтому даже самое ограничительное толкование меморандума не создаёт для России права на вторжение.

14. Когда Украина фактически завершила ядерное разоружение?

Процесс шёл постепенно.

Тактическое ядерное оружие вывезли с территории Украины уже к 6 мая 1992 года.

Передача стратегических ядерных боезарядов длилась дольше.

1 июня 1996 года последний стратегический ядерный боезаряд был вывезен из Украины в Россию.

Вместе с тем демонтаж ракет, пусковых установок, бомбардировщиков и соответствующей инфраструктуры продолжался после 1996 года.

Последний стратегический носитель, подлежавший ликвидации по соответствующим договорённостям, был ликвидирован 30 октября 2001 года.

Следовательно, необходимо различать две даты:

1996 год — завершение вывоза ядерных боезарядов.

2001 год — завершение ликвидации соответствующих стратегических носителей по программе СНВ-1.

Это не один и тот же процесс.

15. Действительно ли Россия «подарила» Украине независимость в обмен на ядерное разоружение?

Нет.

Независимость Украины была провозглашена 24 августа 1991 года и подтверждена всеукраинским референдумом 1 декабря 1991 года.

Будапештский меморандум подписали лишь 5 декабря 1994 года.

Следовательно, он не был документом, которым Россия предоставила Украине независимость.

Украина уже существовала как независимое государство и была членом Организации Объединённых Наций.

Меморандум касался заверений в сфере безопасности в связи с ядерным разоружением.

Так же Россия не получила права определять будущий внешнеполитический курс Украины.

В тексте меморандума нет положения об обязательном нейтралитете или запрете вступления в НАТО.

16. Могла ли Россия считать украинское ядерное оружие исключительно своим?

После распада СССР возникла сложная проблема правопреемства в отношении советских военных активов.

Россия стала главным правопреемником СССР во многих международных структурах и сохранила центральные механизмы оперативного управления ядерным арсеналом.

Но это не значит, что все вопросы собственности на ядерные материалы и вооружения были автоматически урегулированы без участия Украины.

Украина прямо заявила право собственности на унаследованное оружие.

Её позиция была закреплена в законе 1994 года.

Дальнейшие договорённости предусматривали компенсацию за ядерные материалы и международную помощь в демонтаже.

Поэтому юридически точнее говорить о спорных вопросах правопреемства, собственности и оперативного контроля, которые были урегулированы через международные переговоры.

Фраза «это всё было российское, Украина просто вернула чужое» не отражает сложности международных договорённостей и прямо игнорирует официальную позицию украинского законодателя.

17. Могла ли Украина оставить ядерное оружие?

Это сложный исторический вопрос, на который нет простого ответа.

Теоретически Украина могла пытаться изменить выбранный курс и не соглашаться на все условия ядерного разоружения.

В 1993 году украинский парламент действительно выдвигал условия, предусматривавшие сохранение части вооружений.

Но практическая реализация независимой ядерной программы потребовала бы значительных ресурсов, технологической перестройки, создания автономной системы управления и преодоления серьёзных международно-политических препятствий.

Украина также стремилась к международному признанию, экономической помощи и интеграции в мировую систему безопасности.

Поэтому вопрос нельзя сводить к формуле «достаточно было просто оставить ракеты».

Вместе с тем неправильно утверждать, что у Украины вообще не было никакого выбора.

Существовали политические альтернативы, но каждая из них имела значительные риски и издержки.

18. Было ли ядерное разоружение ошибкой?

Этот вопрос относится к сфере исторической и политической оценки.

С позиции 1994 года отказ от ядерного оружия позволил Украине интегрироваться в международный режим нераспространения, получить компенсацию, помощь и заверения в сфере безопасности.

Вместе с тем события 2014 и 2022 годов продемонстрировали серьёзную слабость механизмов обеспечения украинской безопасности.

Один из подписантов Будапештского меморандума сам стал государством-агрессором.

Это создало масштабный кризис доверия к международным заверениям в сфере безопасности.

Однако историческая оценка решения 1994 года не должна подменять анализ того, какие реальные возможности были у Украины в начале 1990-х годов.

Нельзя автоматически предполагать, что сохранение ядерного арсенала было технически простым, политически бесплатным или гарантированно предотвратило бы войну.

Но так же нельзя отрицать, что Украина отказалась от чрезвычайно важного стратегического потенциала.

19. Нарушила ли Россия договорённости 1994 года?

Россия подтвердила обязательство уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины.

Также она подтвердила обязательство воздерживаться от угрозы силой и её применения.

В 2014 году Россия начала оккупацию Крыма и осуществила его незаконную аннексию.

24 февраля 2022 года Россия начала полномасштабное вторжение.

Эти действия противоречат содержанию заверений в сфере безопасности, данных Россией в Будапеште.

Кроме того, они нарушают независимые международно-правовые обязательства России, в частности по Уставу ООН.

Поэтому утверждение, что Россия ничего не нарушила, поскольку меморандум якобы не был договором о военной обороне, содержит логическую подмену.

Россия не была обязана автоматически воевать за Украину против третьего государства.

Но она сама обязалась уважать украинские границы и не применять силу против Украины.

20. Имеет ли Украина право выйти из ДНЯО после российской агрессии?

Статья X ДНЯО предусматривает право каждого государства-участника выйти из договора, если оно решит, что исключительные обстоятельства, связанные с предметом договора, поставили под угрозу его высшие интересы.

Соответствующая процедура предусматривает уведомление за три месяца.

В Законе Украины № 248/94-ВР от 16 ноября 1994 года прямо указано, что угроза силой или её применение против территориальной целостности и политической независимости Украины со стороны ядерного государства будет рассматриваться как исключительное обстоятельство, угрожающее высшим интересам Украины.

Следовательно, украинское законодательство ещё в 1994 году предусматривало именно тот тип угрозы, который впоследствии реализовался.

Но это не значит, что Украина автоматически вышла из ДНЯО после начала российской агрессии.

Выход требует отдельного решения и соблюдения соответствующей процедуры.

Также выход из ДНЯО не означал бы автоматического возвращения Украине советского ядерного арсенала или безусловного права создавать ядерное оружие без учёта других международно-правовых обязательств.

21. Сравнение распространённых утверждений

22. Окончательный вывод

Вердикт: утверждение, что у Украины не было ядерного оружия, она ничего не потеряла и не получила никаких заверений в сфере безопасности, манипулятивно и противоречит историческим документам.

После распада СССР на территории Украины остался третий по масштабу стратегический ядерный арсенал мира.

У Украины не было полностью независимого оперативного контроля над его применением.

Однако украинское государство имело территориальную юрисдикцию, заявляло права собственности на унаследованное оружие и участвовало в международных переговорах о его ликвидации.

16 ноября 1994 года Верховная Рада прямо закрепила в законе позицию, что Украина является собственником унаследованного ядерного оружия.

Ядерное разоружение стало результатом многолетних договорённостей, которые включали передачу боезарядов, компенсацию за ядерные материалы, помощь в демонтаже и заверения в сфере безопасности.

5 декабря 1994 года Россия, США и Великобритания подписали Будапештский меморандум.

Документ не предусматривал автоматической военной защиты Украины.

Но Россия прямо подтвердила обязательство уважать украинскую независимость, суверенитет и существующие границы.

Следовательно, Украина не получила военного союза вместо ядерного арсенала, но получила конкретные международные заверения в сфере безопасности. Россия, подтвердившая нерушимость украинских границ, впоследствии сама применила военную силу против Украины.

Именно в этом состоит главное противоречие между договорённостями 1994 года и дальнейшей российской политикой.

23. Первоисточники и исследовательские материалы

1. Декларация о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 года. Раздел IX о трёх неядерных принципах.
2. Закон Украины № 248/94-ВР от 16 ноября 1994 года. Заявленное право собственности Украины на унаследованное ядерное оружие и условия присоединения к ДНЯО.
3. Трёхстороннее заявление президентов США, России и Украины, 14 января 1994 года. Компенсация за уран, помощь в демонтаже и заверения в сфере безопасности.
4. Будапештский меморандум от 5 декабря 1994 года. Шесть пунктов заверений в сфере безопасности.
5. Официальный реестр ООН — Будапештский меморандум № 52241. Регистрация документа, аутентичные тексты и дата применения.
6. Договор о нераспространении ядерного оружия. Статьи II, III и X.
7. Arms Control Association — The Lisbon Protocol at a Glance. История Лиссабонского протокола, оценки количества боезарядов и хронология разоружения.
8. Arms Control Association — Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance. Обзор ядерного наследия Украины, Трёхстороннего заявления и договорённостей 1994 года.
9. Arms Control Association — Looking Back: Ukraine's Nuclear Predicament and the Nonproliferation Regime. Исторический анализ переговоров, имущественных требований Украины и международных договорённостей в сфере безопасности.
10. Устав ООН. Статьи 2(4) и 51 о запрете применения силы и праве на самооборону.