«Будапештский меморандум ничего не гарантировал»: что на самом деле подписали Украина, Россия, США и Великобритания

Вердикт: утверждение, что Будапештский меморандум «ничего не значил», манипулятивно. Но и утверждение об автоматических военных гарантиях США и Великобритании преувеличивает его содержание. Россия прямо подтвердила уважение границ Украины и отказ от применения силы против неё, однако механизма автоматической военной защиты, как в статье 5 НАТО, документ не содержит.

1. Суть утверждения

Вокруг Будапештского меморандума 1994 года существует несколько распространённых утверждений:

• «Меморандум — это просто бумажка, которая никого ни к чему не обязывает».
• «Россия не гарантировала территориальную целостность Украины».
• «США и Великобритания обязались воевать за Украину».
• «Украина нарушила меморандум, когда начала сближаться с НАТО».
• «Документ утратил силу после смены власти в Украине в 2014 году».

Для проверки этих утверждений необходимо исследовать текст документа, его международно-правовой статус, историю ядерного разоружения Украины и конкретные обязательства подписантов.

Главный вывод: Будапештский меморандум не создавал механизма автоматической военной защиты Украины, аналогичного статье 5 Североатлантического договора. Однако Россия прямо подтвердила обязательство уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины, а также воздерживаться от угрозы силой и её применения.

2. Почему Украина подписала Будапештский меморандум?

После распада Советского Союза на территории Украины остался один из крупнейших в мире ядерных арсеналов.

Речь шла о стратегических ядерных боезарядах, межконтинентальных баллистических ракетах, стратегических бомбардировщиках и другой военной инфраструктуре.

Вместе с тем наличие ядерного оружия на территории Украины не означало, что у неё была полностью независимая и готовая система оперативного управления этим арсеналом.

Вопросы контроля над ядерным оружием, его технического обслуживания, безопасности и дальнейшей судьбы были предметом сложных международных переговоров.

Украина согласилась присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия как государство, не обладающее ядерным оружием.

В этом процессе важную роль сыграли Лиссабонский протокол 1992 года, Трёхстороннее заявление Украины, России и США от 14 января 1994 года и решения Верховной Рады Украины.

5 декабря 1994 года в Будапеште был подписан Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия.

Документ подписали Украина, Российская Федерация, Соединённые Штаты Америки и Великобритания.

Украина соглашалась на ликвидацию ядерного оружия на своей территории, а три ядерные державы подтверждали определённые обязательства в сфере безопасности в отношении Украины.

3. Является ли меморандум международным договором?

Название документа само по себе не определяет его юридическую силу.

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года в статье 2 определяет международный договор через его содержание и правовую природу, независимо от конкретного наименования.

Следовательно, документ с названием «меморандум» может быть международным договором, если государства договорились создать юридически обязательные международные обязательства.

И наоборот, меморандум может содержать преимущественно политические договорённости.

В случае Будапештского меморандума вопрос его юридической природы является предметом правовой дискуссии.

США и Великобритания традиционно характеризовали предоставленные Украине заверения в сфере безопасности как политические обязательства, а не как договор о взаимной обороне.

Вместе с тем документ был подписан главами государств и правительств, содержал конкретные положения об Украине, предусматривал применение с момента подписания и был зарегистрирован в Секретариате ООН.

В базе United Nations Treaty Series он опубликован под регистрационным номером 52241.

Это важные факты, но сама регистрация в ООН не является окончательным судебным решением о юридической обязательности каждого положения документа.

Статья 102 Устава ООН предусматривает регистрацию международных договоров и соглашений, однако Секретариат ООН не выполняет функцию международного суда, окончательно определяющего правовую природу каждого зарегистрированного документа.

Поэтому некорректны оба категоричных утверждения: что Будапештский меморандум безусловно является полноценным договором о военной защите и что он вообще не имеет никакого международно-правового значения.

Важнее другое: основные обязательства России по уважению суверенитета Украины, её границ и запрету применения силы существуют независимо от дискуссии о статусе меморандума.

Они закреплены, в частности, в Уставе ООН и других международных договорённостях.

4. Пункт 1: Россия обязалась уважать границы Украины

Первый пункт меморандума подтверждает обязательство России, США и Великобритании уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины.

Это одно из центральных положений документа.

В нём нет оговорки, что Россия может пересмотреть украинские границы в случае смены власти, внешнеполитического курса или решения Украины о сотрудничестве с НАТО.

Также нет положения, которое исключало бы Крым, Донецкую, Луганскую или другие области из сферы действия этого обязательства.

В 1994 году Россия подтвердила уважение существующих границ Украины.

Следовательно, утверждение, что Россия ничего не обещала относительно территориальной целостности Украины, прямо противоречит содержанию первого пункта.

5. Пункт 2: запрет угрозы силой и её применения

Второй пункт меморандума подтверждает обязательство России, США и Великобритании воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины.

Также предусмотрено, что их оружие никогда не будет применяться против Украины, кроме самообороны или иных случаев в соответствии с Уставом ООН.

Это не новое разрешение или запрет, возникшие исключительно в 1994 году.

Запрет агрессии уже существовал в соответствии со статьёй 2(4) Устава ООН.

Но меморандум отдельно подтвердил применение этого принципа именно к Украине.

В феврале 2014 года Россия начала военную операцию по захвату Крыма.

24 февраля 2022 года она начала полномасштабное вторжение, которое Генеральная Ассамблея ООН резолюцией ES-11/1 признала агрессией.

Эти действия противоречат обязательству воздерживаться от применения силы против территориальной целостности и политической независимости Украины.

Важно: даже если бы Будапештского меморандума вообще не существовало, российское вторжение всё равно нужно было бы оценивать в соответствии с Уставом ООН.

6. Пункт 3: запрет экономического принуждения

Третий пункт касается экономического давления.

Россия, США и Великобритания подтвердили обязательство воздерживаться от экономического принуждения, направленного на подчинение осуществления Украиной суверенных прав собственным интересам и получение преимуществ.

Это положение не означает, что любой торговый спор, санкция или экономическое ограничение автоматически нарушает меморандум.

Для такой оценки необходимо установить характер действий, их цель и соответствие международному праву.

Однако сам факт наличия этого пункта опровергает утверждение, что меморандум касался исключительно ядерного оружия.

Он также охватывал вопросы политической и экономической независимости Украины.

7. Пункт 4: помощь Украине через Совет Безопасности ООН

Четвёртый пункт предусматривает обязательство России, США и Великобритании добиваться немедленных действий Совета Безопасности ООН для оказания помощи Украине как неядерному государству — участнику Договора о нераспространении ядерного оружия.

Но у этого положения есть важное условие.

Оно касается ситуации, когда Украина становится жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессией, в которой используется ядерное оружие.

Следовательно, пункт 4 не устанавливает общей обязанности автоматически начать военную операцию против любого агрессора.

Он предусматривает конкретный дипломатический механизм через Совет Безопасности ООН в определённых обстоятельствах.

Это особенно важно, поскольку Россия — постоянный член Совета Безопасности ООН и обладает правом вето по непроцедурным решениям.

Таким образом, документ не создал механизма гарантированной военной защиты, независимого от политических решений Совета Безопасности.

8. Пункт 5: неприменение ядерного оружия

Пятый пункт подтверждает обязательство трёх ядерных держав не применять ядерное оружие против государств — участников Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающих ядерным оружием.

Документ предусматривает сформулированное в нём исключение на случай нападения такого государства в ассоциации или союзе с ядерной державой.

Для Украины это положение имело особое значение.

Она соглашалась избавиться от ядерного арсенала, а ядерные державы подтверждали определённые заверения о неприменении против неё ядерного оружия.

Однако этот пункт также не означал, что США или Великобритания автоматически должны нанести ядерный удар в ответ на любую агрессию против Украины.

В меморандуме нет такого положения.

9. Пункт 6: консультации в случае возникновения проблем

Шестой пункт предусматривает проведение консультаций между Украиной, Россией, США и Великобританией в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос об установленных обязательствах.

Это отдельный механизм реагирования.

Он не предусматривает автоматического применения военной силы.

Но он подтверждает, что подписанты согласовали процедуру обсуждения ситуаций, ставящих под сомнение выполнение меморандума.

5 марта 2014 года в Париже Украина, США и Великобритания провели консультации по событиям в Крыму.

Россию пригласили принять участие, но она отказалась.

В совместном заявлении министров иностранных дел Украины, США и Великобритании отмечалось, что меморандум содержит обязательство воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности Украины и предусматривает консультации в случае возникновения соответствующих вопросов.

Это важный документальный пример применения консультационного механизма после начала российской агрессии.

10. Обязывались ли США и Великобритания воевать за Украину?

Нет, такого прямого обязательства Будапештский меморандум не содержит.

В нём нет положения, которое требовало бы от США или Великобритании автоматически вступать в войну в случае обычного вооружённого нападения на Украину.

Это принципиальное отличие от статьи 5 Североатлантического договора.

Вместе с тем даже статья 5 НАТО не устанавливает одинакового автоматического военного ответа всех союзников: каждое государство предпринимает те действия, которые сочтёт необходимыми, включая возможное применение вооружённой силы.

Будапештский меморандум не содержит и такого механизма коллективной обороны.

Поэтому утверждение, что США и Великобритания юридически были обязаны автоматически объявить войну России, не соответствует тексту документа.

Но из этого не следует, что их заверения в сфере безопасности были лишены политического значения.

Отказ от ядерного оружия был важным решением для Украины, а выполнение предоставленных заверений имеет значение для доверия к международному режиму нераспространения.

11. Обязывалась ли Россия защищать Украину от третьих государств?

Будапештский меморандум не содержит общего обязательства России вести войну против любого государства, которое нападёт на Украину.

Россия подтвердила уважение независимости, суверенитета и границ Украины, обязательство не угрожать силой и не применять её, а также другие определённые заверения.

Поэтому нужно различать два утверждения.

Первое: Россия не брала на себя автоматической обязанности воевать против каждого потенциального агрессора.

Второе: Россия не имела права сама становиться агрессором против Украины.

Первое утверждение соответствует ограниченному характеру заверений в сфере безопасности.

Второе вытекает как из меморандума, так и из Устава ООН.

Отсутствие обязанности автоматически защищать Украину военной силой не означает наличия права нападать на неё.

12. Могла ли Украина утратить заверения из-за курса на НАТО?

В тексте Будапештского меморандума нет положения, которое обязывало бы Украину оставаться нейтральной.

Нет и оговорки, что заверения прекращаются в случае вступления Украины в военный союз.

Меморандум был связан с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия как неядерного государства.

Его текст не устанавливал обмена «ядерное разоружение в обмен на вечную внеблоковость».

Поэтому утверждение, что Украина якобы аннулировала Будапештский меморандум самим решением сближаться с НАТО, не подтверждается текстом документа.

Так же смена правительства или президента Украины не прекращает автоматически международные обязательства других государств.

13. Могла ли Россия отказаться от заверений после событий 2014 года?

Российские официальные лица неоднократно выдвигали аргументы о якобы изменении государственности Украины после Революции достоинства.

Однако смена власти, даже если другое государство ставит под сомнение её внутреннюю законность, сама по себе не означает прекращения существования государства как субъекта международного права.

Украина после 2014 года оставалась тем же государством — членом ООН с международно признанными границами.

Будапештский меморандум не предусматривает, что смена президента, правительства или конституционной политики создаёт для России право применять военную силу.

Более того, обязательство уважать территориальную целостность Украины существовало независимо от этого документа.

Поэтому политические оценки событий 2014 года не создавали международно-правового разрешения на аннексию Крыма.

14. Можно ли считать Будапештский меморандум актом однократного действия?

Нет, для такого вывода нет достаточных оснований.

В отличие от учредительного политического акта, провозглашающего определённую государствообразующую цель, Будапештский меморандум содержит заверения относительно будущего поведения государств.

Уважение границ, неприменение силы и воздержание от экономического принуждения — не действия, которые можно выполнить один раз и навсегда считать завершёнными.

Они касаются поведения государств на протяжении времени.

Кроме того, в тексте меморандума не установлено, что все заверения автоматически прекращаются после завершения вывоза ядерного оружия из Украины.

Документ прямо предусматривает применение с момента подписания.

Поэтому утверждение, что Россия выполнила меморандум в 1994 году самим фактом его подписания или что он автоматически перестал иметь значение после ядерного разоружения, не соответствует характеру его положений.

При этом вопрос юридической обязательности документа остаётся отдельным от вопроса продолжительности предусмотренных в нём заверений.

15. Что означает регистрация меморандума в ООН?

2 октября 2014 года Украина зарегистрировала Будапештский меморандум в Секретариате ООН.

Документ опубликован в United Nations Treaty Series, том 3007, под номером 52241.

В реестре указаны дата подписания — 5 декабря 1994 года — и применение документа с момента подписания.

Аутентичными являются украинский, русский и английский тексты.

Это важно для проверки подлинности документа и его точного содержания.

Но регистрация не означает, что Секретариат ООН автоматически признал все положения меморандума юридически обязательными в том же смысле, что и положения ратифицированного оборонного договора.

Регистрация и окончательное юридическое толкование — разные вопросы.

Вместе с тем назвать документ выдумкой или неофициальной бумагой тоже невозможно: его подписание, аутентичные тексты и регистрация официально подтверждены.

16. Означает ли нарушение меморандума, что Украина вправе вернуть ядерное оружие?

Нет, автоматически такого права не возникает.

Будапештский меморандум и Договор о нераспространении ядерного оружия — разные документы.

Украина присоединилась к Договору о нераспространении ядерного оружия как неядерное государство.

Её обязательства по этому договору не прекращаются автоматически из-за нарушения Россией заверений в сфере безопасности.

Статья X Договора о нераспространении предусматривает процедуру выхода при определённых обстоятельствах, но такой выход тоже не означал бы автоматического возникновения законного права на создание ядерного оружия без учёта других норм международного права.

Поэтому утверждение, что нарушение меморандума автоматически возвращает Украине ядерный статус, юридически некорректно.

17. Сравнение распространённых утверждений

18. Окончательный вывод

Вердикт: утверждение, что Будапештский меморандум «ничего не значил», манипулятивно. Но и утверждение об автоматических военных гарантиях США и Великобритании преувеличивает его содержание.

5 декабря 1994 года Россия, США и Великобритания предоставили Украине определённые заверения в сфере безопасности в связи с её присоединением к Договору о нераспространении ядерного оружия как неядерного государства.

Россия прямо подтвердила уважение независимости, суверенитета и существующих границ Украины.

Также она подтвердила обязательство воздерживаться от угрозы силой и её применения против Украины.

В 2014 году Россия начала оккупацию Крыма, а в 2022 году осуществила полномасштабное вторжение.

Эти действия противоречат содержанию предоставленных Россией заверений и её независимым обязательствам по Уставу ООН.

Вместе с тем Будапештский меморандум не содержал механизма автоматической военной защиты Украины со стороны США и Великобритании.

Поэтому его нельзя приравнивать к договору о коллективной обороне.

Главное: Россия не обязывалась автоматически воевать за Украину против любого агрессора, но она однозначно подтвердила, что сама будет уважать украинские границы и не будет применять силу против Украины.

Именно это обязательство Россия нарушила своими действиями.

19. Первоисточники

1. Будапештский меморандум от 5 декабря 1994 года — Верховная Рада Украины. Аутентичный текст шести пунктов.
2. United Nations Treaty Collection — Budapest Memorandum, № 52241. Официальная регистрация, дата подписания, аутентичные тексты и публикация в United Nations Treaty Series.
3. Совместное заявление министров иностранных дел Украины, США и Великобритании о Будапештском меморандуме, 5 марта 2014 года. Консультации после начала оккупации Крыма и отказ России от участия.
4. Венская конвенция о праве международных договоров. Статьи 2, 31 и 32 об определении и толковании международных договоров.
5. Устав ООН. Статьи 2(4), 51 и 102.
6. Договор о нераспространении ядерного оружия. Статьи II, III и X об обязательствах неядерных государств и процедуре выхода из договора.
7. Североатлантический договор от 4 апреля 1949 года. Статья 5 для сравнения с механизмом коллективной обороны.
8. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН ES-11/1 от 2 марта 2022 года. Международная оценка российской агрессии против Украины.