Международная реакция на захват Крыма: что означает резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 68/262

Дата основного события: 27 марта 2014 года.
Документ: резолюция ГА ООН 68/262 «Территориальная целостность Украины».
Период анализа: март 2014 года.

Российский тезис: международного решения против присоединения Крыма якобы нет. Совет Безопасности ООН ничего не принял, а резолюция Генеральной Ассамблеи носит рекомендательный характер. Без решения Совета Безопасности или международного суда Россию будто бы нельзя называть агрессором. Государства, воздержавшиеся при голосовании, якобы фактически поддержали российскую позицию.

1. Международная реакция началась до принятия резолюции

Резолюция 68/262 не была первой реакцией на крымские события. До её принятия международные организации и государства уже оспаривали законность голосования и российских действий.

11 марта: позиция председателя ОБСЕ

Председатель ОБСЕ, президент Швейцарии Дидье Буркхальтер, заявил, что запланированное голосование:

«is in contradiction with the Ukrainian Constitution and must be considered illegal»

То есть: «противоречит Конституции Украины и должно считаться незаконным». Он также исключил возможность наблюдения ОБСЕ за голосованием 16 марта. Заявление председателя ОБСЕ от 11 марта 2014 года.

Следовательно, законность мероприятия официально оспаривали ещё до его проведения.

17 марта: непризнание результатов Европейским союзом

Совет ЕС заявил:

«The EU does not and cannot recognise the outcome of a referendum organised under such circumstances.»

То есть: «ЕС не признаёт и не может признать результат референдума, организованного в таких обстоятельствах». В тот же день ввели ограничительные меры в отношении 21 должностного лица.

24 марта: Гаагская декларация G7

Лидеры G7 в совместном заявлении из Гааги отметили:

«We condemn the illegal referendum held in Crimea in violation of Ukraine’s constitution. We also strongly condemn Russia’s illegal attempt to annex Crimea in contravention of international law and specific international obligations. We do not recognize either.»

То есть: «Мы осуждаем незаконный референдум, проведённый в Крыму в нарушение Конституции Украины. Мы также решительно осуждаем незаконную попытку России аннексировать Крым вопреки международному праву и конкретным международным обязательствам. Мы не признаём ни того, ни другого». Они также отказались участвовать в запланированном саммите в Сочи и приостановили своё участие в формате G8.

Таким образом, международная реакция охватывала официальные заявления, непризнание, ограничительные меры и дипломатические последствия.

2. Почему Совет Безопасности не принял резолюцию

15 марта 2014 года Совет Безопасности рассматривал проект резолюции S/2014/189 по Украине и запланированному крымскому голосованию.

Из-за отрицательного голоса России как постоянного члена Совета Безопасности проект не был принят. Официальное сообщение ООН о голосовании 15 марта.

Проект должен был провозгласить, что этот референдум:

«can have no validity, and cannot form the basis for any alteration of the status of Crimea»

То есть: «не может иметь силы и не может служить основанием для какого-либо изменения статуса Крыма».

Поэтому фраза «Совет Безопасности ничего не принял» без пояснения результатов голосования скрывает причину.

Отсутствие резолюции было следствием российского вето, а не поддержки российской позиции большинством членов Совета.

При этом проект касался конкретных вопросов территориальной целостности и крымского голосования. Не нужно приписывать ему положений, которых в нём не было, или подавать его как непринятый уголовный приговор.

3. Что именно содержит резолюция 68/262

27 марта Генеральная Ассамблея приняла резолюцию «Территориальная целостность Украины».

Её основные положения:

Практическое содержание документа понятно: объявленные результаты крымского голосования не были приняты как законное основание передачи территории России.

Вместе с тем резолюцию 68/262 нужно цитировать точно. Она сосредоточена на территориальной целостности и непризнании изменения статуса, а не на установлении уголовной вины конкретных лиц.

4. Как проголосовали государства

За резолюцию проголосовали 100 государств, против — 11, воздержались 58. Официальное сообщение ООН о принятии резолюции.

Эти категории нельзя смешивать.

Воздержание означает, что государство не подало голоса ни за, ни против документа. Правило 86 Правил процедуры Генеральной Ассамблеи прямо устанавливает:

«Members which abstain from voting are considered as not voting.»

То есть: «Члены, воздержавшиеся от голосования, считаются не участвовавшими в голосовании». Воздержание не равно поддержке России или признанию Крыма российским.

Мотивы воздержания могут быть разными. Их нужно устанавливать по объяснениям конкретного государства.

Точно так же голосование против определённого текста не всегда означает официальное признание аннексии. Для такого вывода нужны соответствующие заявления и действия государства.

5. Является ли резолюция обязательной

Резолюция 68/262 не является судебным приговором и сама по себе не вводит обязательных санкций.

По статье 10 Устава ООН Генеральная Ассамблея может обсуждать любые вопросы в пределах Устава и «make recommendations» — делать рекомендации.

Однако рекомендательность описывает юридическую силу конкретного документа. Она не означает, что нормы международного права, на которые он опирается, тоже можно выполнять по желанию.

Запрет применения силы против территориальной целостности государства существовал до голосования Генеральной Ассамблеи. Он не возник 27 марта 2014 года и не зависел от количества голосов за резолюцию.

Поэтому значение документа шире простого информирования. Он зафиксировал позицию Генеральной Ассамблеи и поддержал непризнание незаконного изменения статуса территории.

Международный суд ООН в консультативном заключении от 8 июля 1996 года пояснял (пункт 70):

«General Assembly resolutions, even if they are not binding, may sometimes have normative value. They can, in certain circumstances, provide evidence important for establishing the existence of a rule or the emergence of an opinio juris.»

То есть: «резолюции Генеральной Ассамблеи, даже если они не являются обязательными, иногда могут иметь нормативное значение. При определённых обстоятельствах они могут быть важным доказательством существования нормы или формирования opinio juris» — убеждённости государств в её обязательности. Для этого анализируют содержание документа и условия его принятия.

6. Почему международное право работает без единого мирового правительства

Международное право преимущественно имеет горизонтальное устройство: государства юридически равны между собой, а над ними нет единого мирового правительства с универсальными полномочиями.

Эту основу отражает статья 2 Устава ООН, закрепляющая суверенное равенство государств, добросовестное выполнение обязательств, мирное разрешение споров и запрет угрозы силой или её применения.

Такой порядок не означает отсутствия обязательных норм. Он означает, что оценка нарушений, разрешение споров и принудительное реагирование не сосредоточены в одном органе.

Государства применяют международное право в своих отношениях, выдвигают юридические требования, осуществляют самооборону в предусмотренных правом условиях, обращаются в суды и международные организации.

Суд может окончательно разрешить спор в пределах своей компетенции. Но обязанность не нападать на другое государство существует ещё до судебного рассмотрения.

7. Агрессия не возникает лишь после решения суда

Государство совершает международное нарушение своими действиями. Решение суда устанавливает и юридически оценивает нарушение, но по общему правилу не создаёт его.

Статья 2 Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния определяет:

«There is an internationally wrongful act of a State when conduct consisting of an action or omission: (a) Is attributable to the State under international law; and (b) Constitutes a breach of an international obligation of the State.»

То есть: «Международно-противоправное деяние государства имеет место, когда поведение, состоящее в действии или бездействии: а) присваивается государству по международному праву; и б) представляет собой нарушение международного обязательства этого государства». Предварительное решение суда среди этих условий не названо.

Следовательно, для обоснованной оценки нужно установить факты и применить соответствующие нормы.

Одного политического обвинения недостаточно. Но отсутствие решения Совета Безопасности или суда также не является доказательством законности.

Государство, совершающее акт агрессии, не получает правовой защиты лишь потому, что международный орган ещё не принял решения или его работа заблокирована.

8. Как определяют акт агрессии

Определение агрессии, утверждённое резолюцией ГА ООН 3314 (XXIX) от 14 декабря 1974 года, в статье 1 устанавливает:

«Aggression is the use of armed force by a State against the sovereignty, territorial integrity or political independence of another State, or in any other manner inconsistent with the Charter of the United Nations, as set out in this Definition.»

То есть: «Агрессией является применение вооружённой силы государством против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединённых Наций, как это установлено в настоящем определении».

Статья 3 называет среди соответствующих действий — «regardless of a declaration of war», то есть независимо от объявления войны, — вторжение, нападение, военную оккупацию в результате такого нападения, «any annexation by the use of force of the territory of another State or part thereof» (любую аннексию с применением силы территории другого государства или её части), бомбардировку, блокаду и нападения на вооружённые силы другого государства.

Эти положения применяются с учётом статьи 2 определения и обстоятельств конкретной ситуации.

Поэтому названия операций не определяют их законности. Нужно оценивать, что государство сделало, против кого применило силу и имело ли для этого правовое основание.

9. Для чего Совет Безопасности определяет акт агрессии

Статья 39 Устава ООН устанавливает:

«The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security.»

То есть: «Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».

Это полномочие нужно для работы системы коллективной безопасности.

Следовательно, определение Совета Безопасности имеет особое институциональное значение: оно обеспечивает основание для конкретного реагирования в пределах его компетенции.

Но это не означает, что до такого определения запрет агрессии не действует.

Кроме того, Совет может реагировать на угрозу миру или нарушение мира. Для каждой меры ему не обязательно использовать именно формулу «акт агрессии».

10. Самооборона не требует предварительного разрешения Совета Безопасности

Статья 51 Устава ООН устанавливает:

«Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the United Nations, until the Security Council has taken measures necessary to maintain international peace and security.»

То есть: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдёт вооружённое нападение на члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности». О мерах самообороны нужно немедленно сообщать Совету.

Следовательно, право защищаться возникает вследствие нападения, а не после разрешения международного органа. Его осуществление должно соответствовать требованиям международного права, в частности необходимости и соразмерности.

Понятия вооружённого нападения и акта агрессии не полностью тождественны. Однако статья 51 наглядно показывает: правовые последствия применения силы могут возникнуть до решения Совета Безопасности.

Иначе нападающий с правом вето мог бы блокировать само право жертвы на защиту. Устав такого механизма не устанавливает.

11. Почему вето не устраняет международного нарушения

Нужно различать:

• наличие нарушения международного права;
• его оценку государствами, судами и международными организациями;
• возможность принять и выполнить конкретные принудительные меры.

Вето влияет на принятие решения Советом Безопасности. Оно не меняет факты и не отменяет международных обязательств.

Поэтому заблокированное реагирование не означает отсутствия нарушения.

Агрессия не перестаёт быть агрессией из-за того, что совершающее её государство может заблокировать резолюцию.

Вместе с тем ответственность государства нужно отличать от уголовной ответственности конкретных лиц. Для уголовного осуждения нужны компетентный суд, юрисдикция, доказательства и соблюдение процессуальных гарантий.

12. Почему рекомендательность не делает аннексию законной

Российский аргумент смешивает юридическую силу резолюции и обязательность правил, регулирующих поведение государств.

Запрет применения силы происходит из Устава ООН. Запрет признавать законными территориальные приобретения в результате угрозы силой или её применения отражён также в Декларации о принципах международного права 1970 года:

«Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными.»

Резолюция 68/262 не создала эти правила. Она подтвердила позицию Генеральной Ассамблеи относительно ситуации, возникшей в Украине.

Поэтому формула «резолюция рекомендательная, значит аннексия законна» не имеет юридической связи между первой и второй частями.

Отсутствие эффективного принуждения не является разрешением на нарушение.

13. Непризнание: больше, чем политическое несогласие

Непризнание означает отказ принимать незаконно созданную ситуацию как правомерную.

Государство, захватившее территорию, стремится превратить фактический контроль в общепризнанное право. Оно создаёт учреждения, выдаёт документы, меняет административные карты и требует считать новый статус окончательным.

Политика непризнания противодействует именно этому.

Пункт 2 статьи 41 Статей об ответственности государств предусматривает:

«No State shall recognize as lawful a situation created by a serious breach within the meaning of article 40, nor render aid or assistance in maintaining that situation.»

То есть: «Ни одно государство не признаёт правомерным положение, сложившееся в результате серьёзного нарушения по смыслу статьи 40, и не оказывает помощи или содействия в сохранении такого положения».

Эти статьи не являются отдельной универсальной конвенцией. Их нужно использовать с точным пониманием правовой природы и соответствующих норм.

Для Крыма принципиальное разграничение остаётся таким: фактическая деятельность российских органов не доказывает законности российского суверенитета.

14. Санкции и непризнание — разные инструменты

Непризнание отвечает на вопрос, принимает ли государство заявленное изменение территориального статуса.

Санкции устанавливают конкретные ограничения. Их адресаты, содержание и юридические основания определяются отдельными актами.

Например, решение Совета ЕС 2014/145/CFSP от 17 марта 2014 года касалось ограничительных мер «in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine» — в отношении действий, подрывающих территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины или угрожающих им.

Оно появилось раньше резолюции 68/262.

Поэтому неверно говорить, что санкции автоматически ввела Генеральная Ассамблея. Точно так же отсутствие санкций у определённого государства не доказывает признания им Крыма российским.

Хронология международной реакции

Наша позиция

Международная реакция на захват Крыма была официально задокументирована. Она охватывала возражения против голосования, непризнание изменения статуса, санкции и дипломатические последствия.

Россия сама заблокировала соответствующий проект Совета Безопасности. Это объясняет отсутствие резолюции, но не оправдывает российские действия.

Рекомендательность резолюции 68/262 не отменяет обязательности Устава ООН. Для возникновения международного нарушения не нужен предварительный приговор: правовая оценка опирается на факты и применимые нормы.

Совет Безопасности обладает особыми полномочиями для коллективного реагирования. Его бездействие или заблокированное решение не дают агрессору иммунитета от международного права.

Крым не стал украинским благодаря голосованию Генеральной Ассамблеи. И не стал российским благодаря российскому вето.

Первоисточники

1. Резолюция ГА ООН 68/262 «Территориальная целостность Украины», 27 марта 2014 года.
2. ООН — сообщение о принятии резолюции Генеральной Ассамблеей (GA/11493).
3. Проект резолюции Совета Безопасности S/2014/189.
4. ООН — сообщение о голосовании Совета Безопасности 15 марта 2014 года (SC/11319).
5. Заявление председателя ОБСЕ от 11 марта 2014 года.
6. Совет ЕС — заседание 17 марта 2014 года.
7. Решение Совета ЕС 2014/145/CFSP.
8. Гаагское заявление G7 от 24 марта 2014 года.
9. Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, правило 86.
10. Устав ООН, статьи 2, 10, 39, 51.
11. Международный суд ООН — консультативное заключение от 8 июля 1996 года, пункт 70.
12. Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния, статьи 2, 41.
13. Определение агрессии, резолюция ГА ООН 3314 (XXIX).
14. Декларация о принципах международного права, резолюция ГА ООН 2625 (XXV).