Крымский референдум 16 марта 2014 года: почему голосование не могло легализовать отделение Крыма

Дата события: 16 марта 2014 года.
Место: Автономная Республика Крым и город Севастополь.
Ключевой документ: постановление Верховной Рады АР Крым от 6 марта 2014 года № 1702-6/14.

Российский тезис: Крым воспользовался правом на самоопределение, провёл законный референдум в соответствии с собственной Конституцией и на основании его результатов присоединился к России. Законность такого механизма якобы подтверждается примером Косово.

1. Решение о вхождении в Россию приняли до голосования

В постановлении № 1702-6/14 от 6 марта 2014 года решение о вхождении в РФ содержалось уже в пункте 1:

«Войти в состав Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации.»

Лишь пунктом 2 голосование назначили на 16 марта.

Постановление также предусматривало обращение к Президенту РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ о начале процедуры вхождения. Это отдельно зафиксировал Конституционный Суд Украины.

Следовательно, документальная последовательность была такой: сначала организаторы провозгласили решение о вхождении в Россию, затем предложили населению проголосовать.

Это противоречит российскому рассказу, согласно которому именно результаты референдума стали исходным основанием для решения о присоединении.

Незаконное постановление крымского парламента само по себе не могло передать территорию России. Но оно прямо свидетельствует, какой результат организаторы определили ещё до открытия участков.

Поэтому характеристика голосования как фикции касается прежде всего его роли: им пытались придать видимость законной народной санкции решению, уже записанному в постановлении.

Для такого вывода не нужно доказывать подделку каждого бюллетеня. Даже подлинная поддержка определённой политической идеи частью населения не создаёт полномочий, которых у органа власти нет.

2. Крым был автономией в составе Украины

Правовой статус Крыма определяли Конституция Украины, Конституция АР Крым и законы Украины.

Конституцию автономии приняли 21 октября 1998 года и утвердили Законом Украины от 23 декабря 1998 года № 350-XIV. Статья 134 Конституции Украины устанавливает:

«Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.»

То есть: «Автономная Республика Крым является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определённых Конституцией Украины, решает вопросы, отнесённые к её ведению».

Административно-территориальная автономия означала особый конституционный статус региона, собственные органы власти и полномочия решать определённые вопросы его жизни.

Она не означала государственного суверенитета.

Крым имел собственный представительный орган, Совет министров, бюджет и нормативные полномочия. Однако они действовали в пределах украинского правопорядка.

Наличие собственной Конституции также не делало автономию независимым государством. Её Конституция требовала утверждения Верховной Радой Украины и не могла отменить верховенство Конституции Украины.

Конституционный Суд Украины ещё в решении № 1-рп/2003 указал, что для АРК как административно-территориальной единицы Украины:

«не притаманні державний суверенітет, власне громадянство та інші ознаки держави; межі АРК з іншими адміністративно-територіальними одиницями не є державними кордонами»

То есть: «не присущи государственный суверенитет, собственное гражданство и другие признаки государства; границы АРК с другими административно-территориальными единицами не являются государственными границами». Эту позицию Суд напомнил в марте 2014 года, рассматривая крымскую «декларацию о независимости» (пресс-релиз КСУ от 21 марта 2014 года).

Следовательно, органы автономии могли реализовывать предоставленные им полномочия, но не могли сами провозгласить себя носителями неограниченной учредительной власти.

3. Что разрешал закон о Верховной Раде АР Крым

Закон Украины от 10 февраля 1998 года № 90/98-ВР определял полномочия и порядок деятельности крымского представительного органа.

Часть вторая статьи 9 предусматривала, среди прочего, «прийняття рішення про проведення місцевого референдуму» — принятие решения о проведении местного референдума. Она также содержала полномочия по «вирішення питань адміністративно-територіального устрою відповідно до законодавства України» — решению вопросов административно-территориального устройства в соответствии с законодательством Украины.

Эти положения нужно читать вместе с Конституцией.

Полномочие назначать местный референдум не является полномочием вынести на него любой вопрос.

Точно так же внутреннее административно-территориальное устройство не тождественно государственной принадлежности территории.

Вопросы районирования, границ административных единиц или наименований касаются организации территории внутри государства. Даже в этих вопросах необходимо различать право окончательного решения, согласования и внесения предложений в компетентный орган.

Передача части Украины России относится к иной правовой категории.

Крымский парламент не мог превратить полномочия по местным делам в право изменить государственную границу.

4. Вопрос территории Украины был урегулирован однозначно

Статья 73 Конституции Украины устанавливает:

«Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.»

То есть: «Исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины». Эта норма действовала в марте 2014 года.

В то время действовал и Закон Украины от 6 ноября 2012 года № 5475-VI «О всеукраинском референдуме».

Его статья 18 определяла:

«Всеукраїнський референдум про зміну території України - це форма прийняття громадянами України рішення щодо затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України.»

То есть: «Всеукраинский референдум об изменении территории Украины — это форма принятия гражданами Украины решения относительно утверждения закона о ратификации международного договора об изменении территории Украины».

Следовательно, Конституция и закон определяли общегосударственный характер такого решения. Заменить его местным голосованием крымский парламент не мог.

Даже если бы процедура местных референдумов была подробно урегулирована отдельным законом, это не дало бы им права решать вопрос изменения государственной территории.

Отсутствие такого закона также не отменяло ни статьи 73 Конституции, ни действующего общегосударственного регулирования.

5. Приложение № 2 было подзаконным актом

Пунктом 5 постановления № 1702-6/14 организаторы утвердили приложение № 2 — «Временное положение о республиканском (местном) референдуме в Автономной Республике Крым».

Юридически это был подзаконный акт автономии.

Он не мог:

• заменить закон Украины о процедуре референдума;
• изменить установленную Конституцией компетенцию;
• придать местному голосованию общегосударственные последствия;
• создать право на выход из состава Украины.

Пункт 20 части первой статьи 92 Конституции относит к вопросам, которые определяются исключительно законами Украины:

«організація і порядок проведення виборів і референдумів»

То есть: «организация и порядок проведения выборов и референдумов». Конституционный Суд подчеркнул, что к ведению АРК относится организация и проведение местных референдумов «у порядку, визначеному законом України» — в порядке, определённом законом Украины.

Поэтому постановление и его приложение противоречили правопорядку на двух уровнях: по предмету решения и по способу установления процедуры.

Организаторы сами определили правила для голосования по вопросу, который они вообще не были уполномочены решать.

6. Почему ссылка на Конституцию 1992 года является подменой

Преамбула постановления № 1702-6/14 ссылалась на статьи 18 и 26 Конституции АР Крым, касавшиеся местных референдумов. Речь шла о действующей Конституции автономии 1998 года.

Восстановление же Конституции 1992 года было вторым вариантом, предложенным избирателям.

Это разные юридические роли.

Действующий акт использовали как заявленное основание назначения голосования. Другой акт предлагали восстановить по его результатам.

Поэтому неверно утверждать, что референдум проводили по Конституции 1992 года. Само формулирование о её восстановлении показывает, что организаторы не подавали её как действующую основу процедуры.

Кроме того, ссылка на право проводить местные референдумы не позволяла игнорировать ограничения этого права Конституцией Украины.

7. Бюллетень не давал возможности сохранить действующий статус

Пункт 2 постановления выносил на голосование два альтернативных вопроса:

«1) Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?
2) Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 года и за статус Крыма как части Украины?»

Сохранение действующего статуса автономии по Конституции 1998 года отдельным вариантом не предусматривалось.

Венецианская комиссия обратила внимание и на отсутствие такого выбора, и на неоднозначность ссылки на Конституцию 1992 года, которая имела разные редакции:

«It is not possible to directly express the wish to maintain the current Constitution. In addition, the reference to the 1992 Constitution is ambiguous.»

То есть: «Невозможно прямо выразить желание сохранить действующую Конституцию. Кроме того, ссылка на Конституцию 1992 года неоднозначна».

Поэтому второй вариант нельзя приравнивать к предложению оставить действующий конституционный порядок без изменений.

К тому же голосование само по себе не могло заменить предусмотренную законом процедуру принятия и утверждения Конституции автономии.

8. Конституционный Суд высказался до голосования

7 марта 2014 года указом № 261/2014 действие постановления приостановили «як такої, що не відповідає Конституції та законам України» — как не соответствующего Конституции и законам Украины.

14 марта Конституционный Суд принял решение № 2-рп/2014.

Он признал постановление неконституционным. Суд установил, что Верховная Рада АРК:

«порушила конституційний принцип територіальної цілісності України та вийшла за межі своїх повноважень»

То есть: «нарушила конституционный принцип территориальной целостности Украины и вышла за пределы своих полномочий». Постановление утратило силу со дня принятия решения Суда.

Следовательно, 16 марта организаторы действовали вопреки уже принятому решению органа конституционной юрисдикции.

Ссылка на презумпцию конституционности постановления после 14 марта не имеет оснований: вопрос его конституционности уже был решён.

9. Самоопределение не равно праву передать территорию другому государству

Право народов на самоопределение не означает, что жители любого региона могут в одностороннем порядке отделить его от государства.

В конституционном измерении самоопределение реализуется, в частности, через политическое представительство, участие в управлении, самоуправление, защиту языка и культуры.

Венецианская комиссия поясняла, что в европейском конституционном праве:

«self-determination is understood primarily as internal self-determination within the framework of the existing borders and not as external self-determination through secession»

То есть: «самоопределение понимается прежде всего как внутреннее самоопределение в пределах существующих границ, а не как внешнее самоопределение через отделение». Комиссия также пришла к выводу, что Конституция Украины не позволяет проводить никакого местного референдума об отделении, а Конституция Крыма не позволяла крымскому парламенту такой референдум назначать.

Международно-правовые вопросы деколонизации и возможности исключительного отделения требуют отдельных оснований. Их нельзя заменить общей ссылкой на желание части населения.

КСУ в решении № 3-рп/2014 от 20 марта 2014 года также прямо указал:

«Конституція України не передбачає права окремої частини громадян України (в тому числі і національних меншин) на одностороннє самовизначення, в результаті якого відбудеться зміна території України як унітарної держави.»

То есть: «Конституция Украины не предусматривает права отдельной части граждан Украины (в том числе и национальных меньшинств) на одностороннее самоопределение, в результате которого произойдёт изменение территории Украины как унитарного государства».

Для Крыма автономный статус был формой организации власти внутри Украины. Он не создавал права на внешнеполитическое переподчинение территории.

10. Что на самом деле установил Суд ООН относительно Косово

В консультативном заключении от 22 июля 2010 года Международный суд ООН рассматривал соответствие международному праву конкретной декларации независимости Косово.

В пункте 51 Суд прямо очертил пределы рассмотрения:

«It does not ask about the legal consequences of that declaration. In particular, it does not ask whether or not Kosovo has achieved statehood.»

То есть: «Он не касается правовых последствий этой декларации. В частности, он не касается того, обрело ли Косово государственность». Суд также не рассматривал действительность или юридические последствия признания Косово другими государствами.

Следовательно, заключение Суда не было решением о том, что Косово стало независимым государством. Оно также не было решением о том, что Косово государством не стало.

Суд ответил на значительно более узкий вопрос о декларации. В пункте 56 он отдельно оговорил, что не обязан определять:

«whether international law generally confers an entitlement on entities situated within a State unilaterally to break away from it»

То есть: «предоставляет ли международное право в целом образованиям, расположенным в пределах государства, право в одностороннем порядке от него отделиться».

Поэтому российский аргумент подменяет предмет заключения: из оценки конкретного акта провозглашения независимости пытаются вывести универсальное право отделять территории, проводить любые референдумы и присоединять их к другому государству.

Такого разрешения Суд не устанавливал.

11. Резолюция № 1244 и территориальная целостность Югославии

Резолюция Совета Безопасности ООН № 1244 от 10 июня 1999 года подтверждала:

«the commitment of all Member States to the sovereignty and territorial integrity of the Federal Republic of Yugoslavia»

То есть: «приверженность всех государств-членов суверенитету и территориальной целостности Союзной Республики Югославии».

Её пункт 10 предусматривал международное гражданское присутствие для временного управления Косово, при котором население Косово могло пользоваться «substantial autonomy within the Federal Republic of Yugoslavia» — существенной автономией в пределах Югославии.

Это важное содержание документа, которое нельзя замалчивать, ссылаясь на косовский пример.

Вместе с тем Суд в 2010 году рассматривал соотношение декларации с этой резолюцией и пришёл к выводу, что её принятие не нарушило применимых норм международного права. Оценка государственности и последствий признания осталась за пределами ответа.

Следовательно, косовское заключение нельзя использовать как судебное подтверждение законности крымского сценария.

12. Международная оценка крымского голосования

27 марта 2014 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 68/262 «Территориальная целостность Украины».

Её пункт 5 подчёркивает, что референдум 16 марта 2014 года:

«having no validity, cannot form the basis for any alteration of the status of the Autonomous Republic of Crimea or of the city of Sevastopol»

То есть: «не имея силы, не может служить основой для какого-либо изменения статуса Автономной Республики Крым или города Севастополя».

Это не судебное решение, но это прямая международная оценка правовых последствий именно крымского голосования.

В отличие от попыток провести аналогию с другим делом, здесь документ непосредственно касается событий 16 марта 2014 года.

Хронология

Наша позиция

Крымский референдум не мог легализовать отделение Крыма, поскольку его организаторы не имели необходимых полномочий, а вопрос государственной территории не относился к предмету местного голосования.

Конституция Украины и действовавший в марте 2014 года закон предусматривали общегосударственный порядок решения территориальных вопросов. Собственное временное положение крымского парламента не могло заменить закон Украины или расширить полномочия автономии.

Документы организаторов дополнительно показывают, что решение о вхождении в Россию предшествовало голосованию. А ко дню его проведения постановление уже признал неконституционным компетентный суд.

Ссылки на самоопределение и Косово не устраняют этих обстоятельств. Заключение Суда ООН относительно конкретной декларации не предоставляет любой автономии права отделять территорию государства и присоединять её к соседнему.

Первоисточники

1. Постановление Верховной Рады АР Крым от 6 марта 2014 года № 1702-6/14 «О проведении общекрымского референдума».
2. Конституция Украины, статьи 73, 92, 134.
3. Конституция Автономной Республики Крым.
4. Закон Украины «О Верховной Раде Автономной Республики Крым» от 10 февраля 1998 года № 90/98-ВР, статья 9.
5. Закон Украины «О всеукраинском референдуме» от 6 ноября 2012 года № 5475-VI, статья 18.
6. Указ Президента Украины от 7 марта 2014 года № 261/2014.
7. Решение Конституционного Суда Украины от 14 марта 2014 года № 2-рп/2014.
8. Решение Конституционного Суда Украины от 20 марта 2014 года № 3-рп/2014.
9. Венецианская комиссия — заключение CDL-AD(2014)002 от 21 марта 2014 года.
10. Международный суд ООН — консультативное заключение о декларации независимости Косово, 22 июля 2010 года.
11. Резолюция Совета Безопасности ООН № 1244 (1999).
12. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 68/262 «Территориальная целостность Украины», 27 марта 2014 года.