Конституция АРК 1998 года: автономия в пределах Украины

Период: 1998–2013 годы.
Предмет: принятие Конституции автономии, её юридическая сила, права жителей и пределы полномочий крымских органов власти.

Российский тезис: Конституция Крыма 1998 года давала автономии право самостоятельно решать свою судьбу, а русский язык украинская власть якобы лишь терпела.

1. Конституцию приняли двумя шагами

21 октября 1998 года на второй сессии Верховный Совет Автономной Республики Крым принял Конституцию автономии.

23 декабря 1998 года Верховная Рада Украины утвердила её законом № 350-XIV.

Закон вступил в силу 12 января 1999 года: он вступает в силу со дня опубликования, а Конституция АРК вступает в силу одновременно с ним. Изменения в Конституцию АРК принимает Верховный Совет АРК, и их утверждает закон Украины.

Это соответствует статье 135 Конституции Украины: крымский парламент принимает, украинский утверждает.

Следовательно, это был единый конституционный процесс с участием органов автономии и государства.

2. Это была не первая крымская конституция

Предыдущую, 1992 года, Верховная Рада Украины отменила законом № 92/95-ВР от 17 марта 1995 года.

Закон № 117/96-ВР от 4 апреля 1996 года утвердил Конституцию АРК, принятую крымским парламентом, за определёнными исключениями. Он утратил силу с принятием документа 1998 года.

Подробно этот период рассмотрен в статье о кризисе 1992–1995 годов.

3. Конституция АРК не стояла над Конституцией Украины

Конституция Украины имеет высшую юридическую силу. Собственная конституция автономии не создавала второго равнозначного источника государственного суверенитета.

Этот вопрос рассмотрел Конституционный Суд в решении от 16 января 2003 года № 1-рп/2003 (дело о Конституции АРК).

Суд отметил: «В системе нормативно-правовых актов Закон Украины "Об утверждении Конституции АРК" по юридической силе занимает такое же место, как и другие законы Украины» (перевод с украинского). Конституционный Суд Украины

Практическое следствие простое: крымские органы не могли сослаться на собственную Конституцию как на основание для неисполнения украинской.

Утверждение документа законом также не превращало последующие постановления крымского Верховного Совета в законы Украины.

4. То же записано в тексте Конституции АРК

Статья 2 определяет правовой основой статуса автономии Конституцию Украины, законы Украины и Конституцию АРК.

На случай противоречия актов крымских органов Конституции и законам Украины она устанавливает: «действуют положения Конституции Украины, законов Украины».

Статья 4 добавляет, что Конституция АРК «принимается на основе и в соответствии с Конституцией Украины» (перевод с украинского).

Подчинённость украинской Конституции закреплена самим документом, на который ссылается тезис.

5. Что Конституция давала автономии

Статья 1 Конституции АРК определила Автономную Республику Крым «неотъемлемой составной частью Украины».

Автономия, по этой статье, «в пределах полномочий, определённых Конституцией Украины, решает вопросы, отнесённые к её ведению» (перевод с украинского). Она осуществляет также полномочия, делегированные законами Украины.

Документ закреплял систему регионального управления:

• Верховный Совет АРК как представительный орган;
• Совет министров как исполнительный орган;
• разделение полномочий между ними, подконтрольность и подотчётность.

Статья 3 называет среди принципов народовластие, верховенство права, конституционность, соблюдение прав и свобод человека и «сочетание интересов Автономной Республики Крым и общегосударственных интересов Украины» (перевод с украинского).

Среди гарантий она называет организационную, финансовую, имущественную и ресурсную самостоятельность «в пределах, установленных Конституцией Украины».

Статья 4 придаёт нормам Конституции АРК прямое действие. Она требует публиковать Конституцию и акты Верховного Совета АРК на государственном языке, а также на русском и крымскотатарском.

Поэтому автономия не была пустым названием: она имела собственные институты и могла принимать обязательные решения в определённой сфере.

Вместе с тем самостоятельность в региональных вопросах не равнялась праву изменить государственную принадлежность территории.

6. Контроль государства записан в самой Конституции АРК

Статья 5 посвящена контролю за соответствием крымских актов Конституции и законам Украины. Она устанавливает:

• вопросы соответствия Конституции АРК и актов Верховного Совета АРК Конституции Украины решает Конституционный Суд Украины;
• Президент Украины может приостановить действие актов Верховного Совета АРК с одновременным обращением в Конституционный Суд;
• акты Совета министров АРК отменяются Президентом Украины;
• в АРК действует Представительство Президента Украины;
• органы государственной власти Украины осуществляют свои полномочия в отношении автономии на основании, в пределах и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Эти нормы воспроизводят ряд положений раздела X Конституции Украины.

Следовательно, сам Основной закон автономии предусматривал, что спорные акты крымских органов проверяет общегосударственный суд.

7. Территория автономии

Статья 7 определяет территорию АРК «границами, которые существовали на 20 января 1991 года — день проведения референдума и на день вступления в силу Закона Украины о восстановлении автономной республики» (перевод с украинского).

Пункт 2 допускает изменение территории АРК «с учётом решения республиканского (местного) референдума и решения Верховного Совета АРК в соответствии с Конституцией Украины».

Ключевое здесь — слова «в соответствии с Конституцией Украины».

Статья 73 Конституции Украины устанавливает, что вопросы изменения территории Украины решаются исключительно всеукраинским референдумом.

Поэтому статья 7 не могла предоставлять крымским органам полномочие решать этот вопрос самостоятельно. Это подтвердил и Конституционный Суд.

8. Языковые гарантии

Статья 10 Конституции АРК: «В Автономной Республике Крым наряду с государственным языком обеспечивается функционирование и развитие, использование и защита русского, крымскотатарского, а также языков других национальностей» (перевод с украинского).

Русский язык, по этой же статье, «как язык большинства населения и приемлемый для межнационального общения используется во всех сферах общественной жизни».

Эти гарантии утвердил украинский парламент. Поэтому утверждение, будто украинский правовой порядок сам по себе запрещал русский язык в Крыму, противоречит содержанию документа.

Вместе с тем следует пояснять точно: гарантии использования русского не означали второго государственного языка.

Конституционный Суд в решении от 14 декабря 1999 года № 10-рп/1999 подчеркнул, что наряду с государственным языком органы местной исполнительной власти, органы АРК и органы местного самоуправления могут использовать русский и другие языки национальных меньшинств «в пределах и порядке, определяемых законами Украины» (перевод с украинского). Конституционный Суд Украины

Отсутствие статуса государственного не означает запрета.

9. Права жителей

Статья 9 Конституции АРК предусмотрела: «Конституция Автономной Республики Крым и нормативно-правовые акты органов власти Автономной Республики Крым не могут ограничивать права и свободы граждан, установленные Конституцией Украины и законами Украины» (перевод с украинского).

Особый статус территории не означал особого разрешения её должностным лицам ограничивать граждан.

Правомерность любого решения крымского руководства зависела от его содержания, компетенции органа и соблюдения процедуры.

10. Кто гарантировал статус автономии

Статья 48 установила, что статус и полномочия автономии, Верховного Совета АРК и Совета министров АРК, определённые Конституцией Украины, Конституцией АРК и законами, «гарантируются государством Украина» (перевод с украинского).

Верховный Совет АРК на основании решения консультативного республиканского (местного) референдума «может вносить предложения об изменениях, касающихся ограничений статуса и полномочий» автономии.

Следовательно, документ содержал не только ограничения для крымских органов, но и гарантии самой автономии.

Вместе с тем право вносить предложения не означает права односторонне изменять Конституцию Украины. Консультативное голосование не подменяет компетенцию общегосударственных органов.

11. Мог ли крымский Верховный Совет сам изменить правовой порядок

Положение об изменениях в крымскую Конституцию нужно читать вместе со статьёй 135 Конституции Украины и законом № 350-XIV: изменения в Конституцию АРК утверждает закон Украины.

Конституционный Суд в том же решении 1-рп/2003 прямо отметил, что положение пункта 2 статьи 7 об изменении территории «можно реализовать лишь в соответствии с Конституцией и законами Украины по решению Верховной Рады Украины» (перевод с украинского). Конституционный Суд Украины

Орган не может расширить собственную компетенцию лишь тем, что записал такое расширение в своём акте.

Иначе любые границы, установленные Конституцией, теряли бы значение: достаточно было бы проголосовать за их игнорирование.

12. Был ли документ договором между Украиной и Крымом

Российский тезис предполагает, что Конституция АРК была актом равных сторон. Проверка по текстам показывает иное:

Следовательно, документ относился к внутреннему праву Украины. Он регулировал организацию автономии, а не отношения двух государств.

Правовой вывод

Конституция АРК 1998 года закрепила особый порядок управления Крымом, участие его населения в решении региональных вопросов и гарантии прав, в частности языковых.

Она была принята крымским парламентом и утверждена Украиной в рамках единой конституционной системы.

Документ обеспечивал автономию Крыма внутри Украины. Он не создавал отдельного государства, не устанавливал договорного союза двух суверенных сторон и не давал права одностороннего отделения.

Первоисточники

1. Конституция Автономной Республики Крым.
2. Конституция Автономной Республики Крым, текст (Викитека).
3. Конституция Украины.
4. Закон Украины № 117/96-ВР о Конституции Автономной Республики Крым, 4 апреля 1996 года.
5. Конституционный Суд Украины: обзорный материал с правовыми позициями решения № 1-рп/2003 (дело о Конституции АРК).
6. Конституционный Суд Украины: раздел I «Общие основы» (статьи 1–20), правовые позиции, в частности решение № 10-рп/1999.