Сепаратизм и политические кризисы 1992–1995 годов: Крым, Мешков и отмена крымской Конституции

Период: 1992–1996 годы.
Предмет: конституционный конфликт между органами Украины и Крыма, разграничение полномочий, президентство Юрия Мешкова и прекращение действия крымской Конституции 1992 года и законов о президенте Крыма.

Российский тезис: Украина просто убрала избранного руководителя отдельного крымского государства: в 1995 году Киев без правовых оснований отменил крымскую Конституцию и должность президента.

1. Какой статус имел Крым перед кризисом

Закон № 712-XII от 12 февраля 1991 года восстановил Крымскую АССР в составе Украинской ССР. Он не создавал государства вне Украины.

После провозглашения независимости нужно было определить, какие вопросы автономия решает самостоятельно, какие относятся к государственным органам Украины, а какие требуют взаимодействия.

Закон № 2299-XII от 29 апреля 1992 года определил Крым как автономную составную часть Украины. Он закрепил за Крымом широкие полномочия в вопросах экономического, социального и духовного развития и допускал принятие крымской Конституции в пределах, не противоречащих Конституции Украины.

Итак, право принимать крымскую Конституцию существовало. Права переписывать через неё конституционный статус Украины или присваивать её полномочия автономия не получала.

Спорили не о том, «есть ли автономия», а о границах: что решает Крым, а что относится к исключительной компетенции украинских государственных органов.

2. Акт 5 мая 1992 года и реакция Верховной Рады

5 мая 1992 года Верховный Совет Республики Крым принял Акт о провозглашении государственной самостоятельности, постановление об этом Акте и решение об общекрымском референдуме.

Это был шаг к собственной государственности решением регионального органа. Название акта и заявленное намерение сами по себе не меняли территориальной принадлежности Крыма.

13 мая 1992 года Верховная Рада Украины приняла постановление № 2333-XII. Оно признало Акт и оба постановления противоречащими Конституции Украины и приостановило действие постановлений.

В тексте названы основания: территорию Украины нельзя изменить без её согласия (статья 70); Республика Крым является составной частью Украины и самостоятельно решает лишь вопросы своего ведения (статья 75-1); государственный строй относится к ведению Верховной Рады Украины (пункт 2 статьи 97).

Возражение было заявлено официально уже через восемь дней после Акта.

Поэтому утверждение, будто Украина сначала согласилась на крымскую «государственность», а потом произвольно отказалась от согласия, не имеет основы в этом документе.

3. Конституция от 6 мая: в чём заключалась проблема

На следующий день после Акта крымский парламент принял Конституцию Республики Крым.

По описанию её первоначального текста, статья 1 провозглашала осуществление Крымом суверенных прав и всей полноты власти на своей территории, а полномочия Украины подавались как те, которые Крым ей делегирует. Статья 9 при этом указывала, что Крым входит в государство Украина, но определяет отношения с ней на основе договора и соглашений.

Юридическая проблема заключалась в соотношении этих положений.

Украинские государственные полномочия подавались как производные от воли Крыма. Автономия фактически пыталась определять, что именно она оставляет себе, а что передаёт государству.

Региональный орган не может в одностороннем порядке установить такую конструкцию. Принадлежность Крыма к Украине и компетенция общегосударственных органов не возникали из разрешения крымского Верховного Совета.

Вместе с тем вычёркивать статью 9 из анализа нельзя: первоначальный текст прямо упоминал вхождение в Украину.

Точный вывод таков: Конституция сочетала формальное пребывание в Украине с претензией на собственную первичную суверенную власть и договорное определение отношений с государством.

Именно эта конструкция конфликтовала с автономным статусом. Чтобы установить противоречие, не нужно приписывать документу утверждений, которых в нём не было.

Украинские акты приводят эти основания. Указ № 86/94 указывает, что положения статьи 9 и части второй статьи 17 майской редакции были изменены 25 сентября 1992 года «как не соответствующие Конституции Украины». Постановление № 15/94-ВР называет среди проблем отношения с Украиной «на основании договоров и соглашений» и введение гражданства Крыма.

4. Что произошло 21 мая

21 мая 1992 года крымский парламент принял постановление № 86-1.

Его текст краток: «Считать реализованным Акт о провозглашении государственной самостоятельности Республики Крым в связи с принятием Конституции Республики Крым и отменить Постановление Верховного Совета Крыма от 5 мая 1992 года "Об Акте о провозглашении государственной самостоятельности Республики Крым"». Постановление подписал председатель Верховного Совета Крыма М. Багров.

Это было неоднозначное политико-правовое решение. Крымский парламент отступал от прежней формы оформления, но не отказывался от заложенной в ней концепции государственности: Акт признан реализованным через Конституцию.

Сам Акт и постановление о нём были разными документами. Отменено постановление, а Акт признан реализованным. Поэтому формулировка о безусловной отмене Акта самостоятельности искажает содержание решения.

После приостановки референдумного сценария стороны перешли к переговорам. По материалам Верховной Рады Украины, в начале июня в Ялте работали делегации украинского и крымского парламентов.

5. Разграничение полномочий: компромисс с конкретными условиями

30 июня 1992 года Верховная Рада Украины приняла Закон № 2523-XII. Он переименовал закон о статусе автономии в закон о разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым и определил Крым как «автономную составную часть Украины», самостоятельно решающую вопросы своего ведения.

Закон предусматривал широкую компетенцию крымских органов, определял соотношение законодательства и устанавливал Украину гарантом правового статуса Крыма.

Однако для правовой оценки недостаточно прочитать только текст изменений.

Постановление № 2524-XII того же дня вводило закон в действие лишь после приведения Конституции и законодательства Крыма в соответствие с Конституцией и законами Украины.

Итак, механизм был условным:

1. Крым устраняет противоречия в своих актах.
2. После выполнения этого условия вводятся в действие согласованные изменения о разграничении полномочий.

Сам факт принятия закона не позволяет автоматически утверждать, что все его положения сразу стали действующими.

6. Почему вопрос вступления в силу принципиален

2 июня 1994 года Верховная Рада Украины вернулась к этой проблеме. В пункте 2 постановления № 29/94-ВР парламент констатировал, что крымский Верховный Совет не выполнил требований постановления от 30 июня 1992 года, что не позволило ввести Закон в действие.

Это меняет способ чтения источников. В законодательных базах можно встретить основной апрельский текст и приложение с положениями, предусмотренными июньскими изменениями. Их нельзя без пояснения соединять в одну безусловно действующую редакцию.

Для каждого утверждения о крымских полномочиях нужно устанавливать:

• из какого именно документа взята норма;
• была ли она введена в действие;
• какие условия предусматривались;
• как её статус определили последующие официальные решения.

Иначе автономии можно ошибочно приписать полномочия на основании положений, введение которых в действие официально отрицал украинский парламент.

7. Что изменили 25 сентября 1992 года

25 сентября 1992 года крымский Верховный Совет принял Закон № 155-1 об изменениях и дополнениях к Конституции.

Поэтому выражение «две Конституции Крыма 1992 года» требует уточнения. Речь шла о первоначальной Конституции от 6 мая и её существенно изменённой редакции от 25 сентября, а не о двух независимых документах.

По описанию сентябрьской редакции, статья 1 прямо определяла Крым как государство в составе Украины. Вместо добровольного делегирования полномочий Украине указывались полномочия, относящиеся к исключительной компетенции украинских государственных органов.

Компетенцию Крыма связывали также с украинским законом о разграничении полномочий. Статья 9 предусматривала отношения на основе взаимосогласованных законодательных актов и соглашений.

Это было заметное отступление от первоначальной конструкции, по которой Крым сам решает, что передать Украине.

Вместе с тем сентябрьские изменения нельзя подавать как окончательное устранение всех противоречий. Постановление украинского парламента 1994 года показывает, что выполнение условий компромисса оставалось спорным.

8. Чем отличались две редакции

Сравнение объясняет, почему возвращение первоначальной редакции в 1994 году имело политическое и юридическое значение. Оно возвращало спор об источнике власти: Крым действует в рамках украинского конституционного порядка или сам определяет полномочия Украины в отношении себя.

9. Кто вернул майскую редакцию при президентстве Мешкова

20 мая 1994 года крымский Верховный Совет принял Закон № 32-1 «О восстановлении конституционных основ государственности Республики Крым».

Статья 1 признала закон о сентябрьских поправках 1992 года «как принятый в нарушение основополагающих принципов народовластия, прав человека и государственности Республики Крым» утратившим юридическую силу. Статья 2 восстановила действие Конституции в редакции от 6 мая 1992 года.

В преамбуле закон ссылается на «неотъемлемое право» народа Крыма на самостоятельное определение своей государственности, на общекрымский референдум 20 января 1991 года и на Конституцию от 6 мая 1992 года.

Документ подписал председатель Верховного Совета Крыма Сергей Цеков, а не Мешков.

Поэтому персональные действия Мешкова и решения парламента необходимо рассматривать отдельно. Называть этот закон личной поправкой президента Крыма неправильно.

Но это не снимает вопроса о правомерности самого решения. Верховная Рада Украины в тот же день приостановила закон, признав его противоречащим украинской Конституции и законодательству (подробнее — в разделе 22).

Юридический акцент должен быть точным: крымские органы могли изменять свой конституционный текст в надлежащих пределах, но не могли через эти изменения односторонне устанавливать собственный суверенитет или подчинять себе полномочия Украины.

10. Как создали должность президента Крыма

До выборов Юрия Мешкова крымский парламент сформировал отдельную законодательную основу президентского института.

17 сентября 1993 года он принял закон о выборах Президента Республики Крым, а 14 октября — Закон № 428-1 «О Президенте Республики Крым». Постановление № 429-1 того же дня ввело его в действие.

Итак, Мешков не создавал должности собственным решением. Он пришёл в уже сформированный парламентом институт.

Но существование крымского закона следует отличать от соответствия всех предусмотренных им полномочий украинскому конституционному порядку.

Региональный закон не мог наделить должностное лицо правами, которых сама автономия не имела по законодательству Украины. Название «президент» не превращало его в главу отдельного суверенного государства.

11. Победа Мешкова на выборах

30 января 1994 года Юрий Мешков победил во втором туре выборов президента Крыма. По публикациям, за него проголосовали около 72,9 % участников; его соперник Николай Багров получил около 23,35 %.

Политическая платформа Мешкова предусматривала максимальное сближение с Россией. Он выступал от блока «Россия», а его победа стала значительным успехом пророссийского движения.

Эту поддержку не следует приуменьшать. Однако её юридическое содержание имеет границы.

Избиратели выбрали должностное лицо, а не приняли решение о передаче Крыма России. Голосование за кандидата с определённой программой не заменяет предусмотренных законом процедур и не позволяет ему самостоятельно расширять компетенцию.

Президентский мандат не давал Мешкову права превращать собственные указы в акты, стоящие выше украинских законов.

12. Разъяснение Верховной Рады от 24 февраля 1994 года

Постановление № 4006-XII констатировало, что крымские органы принимают акты и делают заявления, выходящие за пределы статуса автономии. Парламент разъяснил:

• Крым является автономной составной частью Украины и не является носителем государственного суверенитета;
• Конституция Крыма не может противоречить Конституции Украины;
• Крым не имеет собственного гражданства, отдельного от Украины: гражданами Республики Крым являются граждане Украины, постоянно там проживающие;
• Крым не может иметь собственных военных формирований и отдельной денежной и финансовой системы.

Крымскому парламенту поручили в течение месяца привести Конституцию и законы в соответствие с украинскими.

Итак, границы полномочий были сформулированы официально в начале президентства Мешкова. Последующие решения он принимал уже при наличии этого разъяснения.

13. Московское время и привлечение российских кадров

Одним из заметных решений Мешкова стало введение московского времени. Параллельно к управлению автономией привлекли российского экономиста Евгения Сабурова.

Эти шаги отражали заявленный курс на сближение с Россией. По публикации на golos.com.ua, формирование московской команды впоследствии стало источником противоречий с местными политическими и экономическими группами.

Однако символическую политику нужно отделять от установленных правонарушений. Одного перехода на московское время недостаточно, чтобы доказать весь комплекс обвинений в превышении власти.

Для юридического вывода значительно важнее конкретные акты, в отношении которых компетентные украинские органы установили противоречие законодательству и применили механизм отмены.

14. Указ об опросе 27 марта

10 марта 1994 года Президент Республики Крым издал указ № 05 о проведении 27 марта опроса относительно восстановления положений Конституции от 6 мая 1992 года о договорных отношениях с Украиной и о двойном гражданстве. Политическая кампания охватывала и вопрос придания его указам силы законов.

Здесь речь шла уже об инструменте изменения правового порядка. Результат голосования планировали использовать для обоснования более широких полномочий автономии и её президента.

Ссылка на волю населения не устраняла вопроса компетенции: мог ли президент автономии назначать такое голосование и могли ли его вопросы решаться на крымском уровне.

15. Что именно отменил Кравчук 15 марта

Указом Президента Украины № 86/94 от 15 марта 1994 года отменены пункты 1 и 2 статьи 2 указа Мешкова. Говорить об отмене всего документа было бы неточно.

Мотивы в указе приведены прямо: под видом опроса фактически назначен совещательный референдум, а вопросы основ отношений Украины и Крыма и гражданства относятся к исключительному ведению Верховной Рады Украины; референдумы по вопросам вне ведения Крыма не допускаются.

Указ также поясняет, что название опроса не меняет правовой природы мероприятия, если фактически речь идёт о консультативном референдуме.

Это важный принцип: процедуру определяет содержание действия, а не название, которое ему дало должностное лицо.

Переименование референдума в опрос не создавало права решать вопросы вне компетенции автономии.

16. Возражения были и внутри крымской избирательной системы

Указ № 86/94 ссылается также на постановление Центральной избирательной комиссии по выборам Верховного Совета Республики Крым от 12 марта 1994 года. В нём указывалось на несоответствие отдельных положений указа Мешкова законодательству Крыма.

Поэтому конфликт нельзя описывать как единодушную позицию всех крымских институтов против Украины.

По меньшей мере часть правовых возражений возникла в самом Крыму. Избирательная комиссия не должна была считать любую инициативу президента правомерной лишь из-за его победы на выборах.

Следует также различать постановление от 12 марта, прямо названное в украинском указе, и последующие решения комиссии. Это не один документ и не одна дата.

17. Проведённый опрос не создал новых полномочий

27 марта опрос состоялся. Его результаты использовались как политическое обоснование возвращения первоначальных конституционных положений.

Однако даже поддержка предложения большинством участников не превращала его автоматически в действующую норму. Для этого были необходимы:

• компетенция органа;
• надлежащая процедура;
• допустимый предмет голосования;
• соответствие акта Конституции и законам Украины.

Опрос не мог предоставить Мешкову права самостоятельно изменять государственный строй или общегосударственное законодательство.

В дальнейшем первоначальную редакцию Конституции вернул крымский парламент законом от 20 мая. Это отдельный акт, авторство которого не следует подменять указом Мешкова.

18. Мешков вмешался в порядок направления призывников

15 марта 1994 года Президент Республики Крым распоряжением № 330 поручил направлять крымских призывников только в воинские части в Крыму.

2 апреля указ Президента Украины № 124/94 отменил это распоряжение. Основание было конкретным: порядок военной службы и распределение призывников относятся к компетенции украинских государственных органов. Военные комиссариаты подчинены Министерству обороны Украины, а органам Крыма соответствующие полномочия не отнесены.

Это документальный пример личного выхода Мешкова за пределы компетенции: он пытался установить обязательное правило по вопросу, который не мог решать самостоятельно.

19. Указы о государственном имуществе и приватизации

4 мая 1994 года крымские указы № 54 об объектах собственности Крыма и № 57 о приватизации отнесли к собственности Крыма или к приватизационным перечням имущество, находившееся в общегосударственной собственности.

18 июня Президент Украины указом № 314/94 отменил оба акта как противоречащие законам «О собственности» и «О приватизации имущества государственных предприятий». Документ называет также нарушение компетенции Кабинета Министров и Фонда государственного имущества Украины.

Расположение предприятия в Крыму не делало его автоматически собственностью автономии. Президент Крыма не мог своим указом присвоить полномочия собственника общегосударственного имущества.

20. Что устанавливают эти документы

Нарушения со стороны Мешкова можно показать без приписывания ему чужих решений.

Его личные акты касались опроса, воинского призыва и государственного имущества. Украинские органы применили к ним конкретные механизмы реагирования, назвали нарушенные нормы и отменили соответствующие положения.

Это юридическая оценка актов, которую нужно отличать от приговора в отношении должностного лица.

Победа на выборах не делала все последующие действия Мешкова правомерными. Его полномочия оставались ограниченными законом, а выход за эти пределы был предметом официального государственного реагирования уже весной 1994 года.

21. Возвращение первоначальной Конституции в мае 1994 года

20 мая 1994 года Верховный Совет Крыма принял Закон № 32-1 о восстановлении конституционных основ государственности.

Механизм был конкретным: закон о сентябрьских поправках 1992 года объявлялся утратившим юридическую силу, а действие Конституции в редакции от 6 мая восстанавливалось. Документ подписал председатель парламента Сергей Цеков.

Итак, восстановление осуществил парламент. Мешков политически продвигал соответствующий курс, в частности через мартовский опрос, но юридическим инструментом стал отдельный закон Верховного Совета Крыма.

Это возвращение касалось не только внутренней организации автономии. Оно восстанавливало претензию на договорное определение отношений с Украиной и другие положения, выходившие за пределы регионального управления.

22. Украина приостановила закон в тот же день

Верховная Рада Украины 20 мая приняла постановление № 15/94-ВР, которым приостановила действие крымского закона.

В постановлении названо противоречие Декларации о государственном суверенитете Украины, статьям 31, 70, 75-1 и 77 тогдашней Конституции Украины, законам о разграничении полномочий и о гражданстве. Крымскому парламенту предложили в течение десяти дней привести Конституцию автономии в соответствие с украинским правом.

Таким образом, восстановление майской редакции не осталось без официальной правовой реакции. Украина прямо оспорила его правомерность и применила процедуру приостановления.

2 июня парламент отдельно подтвердил действие приостановления и констатировал невыполнение требований (постановление № 29/94-ВР).

Поэтому дальнейшее использование крымскими органами восстановленного текста нельзя объяснять отсутствием возражений со стороны государства.

23. Почему конфликт не сводился к противостоянию Киева и Крыма

Весной Мешков и крымское парламентское большинство могли поддерживать общие политические требования. Однако это не устраняло борьбы между ними за власть внутри автономии.

Постепенно возникло отдельное противостояние:

• кто контролирует правительство;
• кто определяет кадровые назначения;
• перед кем отчитываются исполнительные органы;
• каковы пределы президентских указов.

Поэтому утверждение о единой крымской власти, которая единодушно противостояла Украине, не соответствует последующим решениям самих крымских органов.

Крымский Верховный Совет начал ограничивать Мешкова ещё до отмены президентского института украинским парламентом в марте 1995 года.

Это позволяет точнее понять причины его политического поражения: он терял поддержку и полномочия также вследствие внутрикрымского конфликта.

24. Что изменил крымский парламент 7 сентября

7 сентября 1994 года Верховный Совет Крыма принял Закон № 159-1 об изменениях в законе о Президенте Республики Крым.

По тексту закона:

• из статей 1 и 5 исключены слова о том, что президент является «главой государства» («в качестве главы государства»); он определён как высшее должностное лицо и глава государственной исполнительной власти;
• назначение и освобождение членов правительства и руководителей министерств и центральных ведомств осуществляется по согласованию с Верховным Советом;
• изменения и дополнения к Конституции Крыма и конституционные законы не подлежат промульгации президентом.

Закон вводился в действие с момента опубликования.

Эти изменения ограничивали возможность Мешкова контролировать политическую систему через исполнительную власть и участие в оформлении законов.

Вместе с тем парламентские поправки не следует путать с его персональным отстранением. Должность ещё существовала, но её полномочия стали предметом законодательного пересмотра.

25. Мешков попытался остановить деятельность представительных органов

В сентябре конфликт перешёл в попытку Мешкова прекратить деятельность крымского парламента и местных советов.

Существование таких указов подтверждает украинское постановление от 22 сентября 1994 года № 180/94-ВР: оно прямо называет президентские акты о приостановлении деятельности Верховного Совета Крыма и местных советов всех уровней.

Это было принципиально иное действие, чем критика депутатов, отказ поддержать их программу или предложение изменить закон.

Мешков пытался собственным актом лишить возможности действовать другие выборные органы. Для этого потребовались бы прямо предусмотренные законом полномочия.

26. Его собственный статус не позволял такого решения

Крымский закон о президенте содержал прямой запрет. Последняя часть статьи 5 Закона № 428-1 предусматривала: «Президент Республики Крым не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Верховного Совета Крыма».

Итак, проблема существовала не только в соотношении крымского и украинского законодательства.

Попытка Мешкова остановить парламент противоречила ограничению, предусмотренному законом, на котором основывались его собственные полномочия.

Победа на выборах не могла отменить это ограничение. Точно так же конфликт с депутатами не создавал чрезвычайного права присвоить их функции.

В этом эпизоде можно предметно говорить о выходе за пределы президентских полномочий: существовал запрет, а должностное лицо пыталось совершить именно запрещённое действие.

Это оценка правомерности властного акта. Она не подменяет отдельного уголовного производства или приговора в отношении лица.

27. Как события оценил украинский парламент

22 сентября 1994 года Верховная Рада Украины приняла постановление № 180/94-ВР о политико-правовой ситуации в Автономной Республике Крым.

Перед этим в Крыму работала временная депутатская комиссия. Парламент объяснил кризис нерешёнными социально-экономическими проблемами и неспособностью законодательной и исполнительной власти найти общие решения.

Отдельно он предложил Президенту Украины принять меры по приведению крымских исполнительных актов в соответствие с законом, в частности указов о приостановлении представительных органов. Они оценены как ведущие к ликвидации народовластия в автономии.

Крымскому парламенту установили срок до 1 ноября 1994 года привести Конституцию и законы в соответствие с украинскими.

Итак, защита автономии не отождествлялась с защитой неограниченной власти Мешкова.

Приостановление выборных советов лишало политического представительства самих жителей Крыма. Называть такое действие защитой населения не означало устранить его правовые последствия.

28. В сентябре уточнили механизм отмены крымских актов

21 сентября 1994 года Украина приняла Закон № 171/94-ВР об изменениях в тогдашней Конституции.

Это важная дата для оценки дальнейшего реагирования. Механизм отмены крымских парламентских актов нужно читать с учётом конституционных изменений, а не переносить более позднюю редакцию на весь предыдущий период.

В июне Верховная Рада Украины ещё поручала подготовить законодательные предложения об отмене актов после их приостановления и невыполнения требования о согласовании.

Осенью конституционный механизм уже прямо предусматривал такую отмену. Именно на пункт 31 статьи 97 опирался парламент в ноябре 1994 года.

Правовая процедура развивалась в течение кризиса. Её нужно воспроизводить по датам, а не описывать как неизменную с начала 1992 года.

29. Октябрьские поправки отделили правительство от Мешкова

5 октября 1994 года крымский парламент принял Закон № 204-1, которым изменил ряд статей Конституции Крыма (111, 114, 125, 126, 128, 129, 139, 153, 154).

По тексту закона:

• из президентских полномочий исключено положение о возглавлении правительства;
• Правительство Крыма определено высшим органом государственной исполнительной власти, который возглавляет премьер-министр и который ответственен перед Верховным Советом Крыма;
• премьер-министра назначает Верховный Совет по представлению своего Председателя;
• президента, нарушившего Конституцию и законы, может отрешить от должности Верховный Совет большинством не менее двух третей от состава депутатов.

Это существенно меняло систему управления.

Ослабление Мешкова было оформлено решением крымского Верховного Совета. Оно предшествовало окончательному прекращению президентского института в 1995 году.

30. В ноябре Украина перешла к отмене конкретных актов

Требование согласовать крымские акты до 1 ноября не было выполнено в объёме, которого требовал украинский парламент.

17 ноября Верховная Рада Украины приняла постановление № 250/94-ВР. Оно отменило определённые в приложении крымские акты или их положения.

Среди них были Декларация о государственном суверенитете Крыма от 4 сентября 1991 года, Акт от 5 мая 1992 года, положения закона о референдуме и положения о гражданстве Республики Крым. По каждой группе документ называл нормы украинского права, которым они противоречили.

Вместе с тем постановление не объявляло недействительным всё крымское законодательство. Другие акты законодательной и исполнительной власти автономии действовали в части, не противоречащей Конституции и законам Украины.

Это был предметный механизм контроля, а не отмена автономии в целом.

31. Что означал результат осеннего кризиса

До конца 1994 года существовали два взаимосвязанных, но разных конфликта.

Первый касался попыток крымских органов установить полномочия вне украинского конституционного порядка.

Второй возник внутри автономии: Мешков пытался сосредоточить власть, а крымский парламент ограничивал его и отделял правительство от президентской должности.

Поэтому объяснение его поражения лишь действиями Киева скрывает решения самого крымского парламента и нарушение Мешковым собственных законодательных ограничений.

Украинское реагирование также имело последовательность: приостановление актов, требования устранить противоречия, уточнение конституционного механизма и отмена конкретных положений.

Эта последовательность непосредственно подвела к решениям марта 1995 года.

32. Почему парламент вернулся к крымскому вопросу в марте 1995 года

К марту 1995 года конституционный конфликт оставался неурегулированным. Прежние требования Верховной Рады Украины о приведении крымских актов в соответствие с общегосударственным законодательством выполнены не были.

Невыполнение постановлений от 22 сентября и 17 ноября 1994 года названо основанием последующего закона об отмене крымской Конституции и ряда законов.

Итак, мартовские решения завершали длительный процесс государственного реагирования:

1. Украина устанавливала противоречия в крымских актах.
2. Приостанавливала их действие или требовала устранить нарушения.
3. Предоставляла срок для согласования законодательства.
4. После невыполнения требований применяла отмену.

Речь шла о невыполнении конкретных правовых требований, а не только о политическом несогласии Киева со взглядами Мешкова.

33. Какие полномочия имела Верховная Рада Украины

Непосредственное конституционное основание составлял пункт 31 статьи 97 тогдашней Конституции Украины в редакции после изменений от 21 сентября 1994 года.

Он предусматривал:

• приостановление крымских парламентских актов в случае несоответствия Конституции и законам Украины;
• их отмену, если крымский Верховный Совет не привёл эти акты в соответствие.

Эту редакцию установил Закон № 171/94-ВР.

Таким образом, украинский парламент имел прямо определённое конституционное полномочие реагировать на противоречащие акты автономии.

Это не была ситуация, когда общегосударственный орган самостоятельно выдумал право отменять региональные решения. Соответствующий механизм был закреплён в действующей Конституции.

34. Что именно отменили 17 марта

17 марта 1995 года Верховная Рада Украины приняла Закон № 92/95-ВР. Он отменил следующие акты АРК:

Закон называл противоречие этих актов статьям 31, 70, 71, 75-1, 77, 112, 149, 150 тогдашней Конституции Украины.

Итак, отмена охватила всю Конституцию 1992 года с последующими изменениями. Она не ограничивалась одним законом, которым в мае 1994 года вернули её первоначальную редакцию.

35. Когда решение вступило в силу

Дату принятия нужно отличать от даты введения закона в действие.

Постановление № 93/95-ВР предусматривало введение Закона № 92/95-ВР в действие со дня его опубликования. По данным законодательной карточки документа, этот момент приходится на 18 марта 1995 года.

Поэтому историческая формулировка об отмене президентства 17 марта обозначает день парламентского решения. Для точного определения действия закона следует учитывать его опубликование на следующий день.

36. Почему это было прекращением института, а не только устранением лица

Закон отменил нормативную основу должности: Конституцию, закон о президенте и закон о его выборах.

Юридический механизм заключался в прекращении существования президентского института в тогдашней крымской системе власти. Мешков лишался возможности осуществлять полномочия вследствие отмены их законодательной основы.

Это отличается от ситуации, когда должность сохраняется, но конкретное лицо отстраняют досрочно по специальной процедуре.

Поэтому для оценки событий недостаточно спросить, применили ли к Мешкову крымскую процедуру персонального отрешения. Нужно оценивать именно украинский закон об отмене соответствующих актов и конституционное полномочие его принять.

37. Почему предварительное решение суда не было обязательным условием

Пункт 31 статьи 97 уполномочивал действовать Верховную Раду Украины. Он не устанавливал предварительного судебного решения как необходимой предпосылки такой отмены.

Итак, аргумент об отсутствии судебного решения не опровергает применённого механизма.

Компетентный орган определяется Конституцией и законом. В этой процедуре таким органом был парламент Украины.

Вместе с тем парламентское установление противоречия акта Конституции не является уголовным приговором в отношении его автора. Это разные правовые вопросы:

• может ли властный акт продолжать действовать;
• совершило ли конкретное лицо уголовное правонарушение.

Для первого применили конституционный механизм отмены. Второе потребовало бы отдельной уголовной процедуры.

38. Крымский парламент и правительство сохранили

Постановление № 93/95-ВР прямо признало правомочными действующие Верховный Совет АРК и правительство автономии.

Оно также предусмотрело, что другие крымские законодательные акты продолжают действовать в части, не противоречащей Конституции и законам Украины. До принятия новой крымской Конституции статус автономии определялся украинской Конституцией и законами.

Это опровергает утверждение о ликвидации всей крымской власти.

Украина отменила определённую конституционную конструкцию, но сохранила представительный орган и правительство автономии. Законодатель отдельно урегулировал правовую непрерывность, чтобы отмена Конституции не означала автоматического прекращения всех учреждений и правил.

39. Новый закон прямо сохранил автономный статус

В тот же день Верховная Рада Украины приняла Закон № 95/95-ВР об Автономной Республике Крым.

Его статья 1 определяла Крым как административно-территориальную автономию в составе Украины. Статья 2 предусматривала самостоятельное решение вопросов, отнесённых к её ведению.

Статья 3 сохраняла право на собственную Конституцию: её и поправки должен был принимать крымский парламент с последующим утверждением Верховной Радой Украины. Постановление № 96/95-ВР ввело закон в действие и признало утратившими силу закон 2299-XII и закон о разграничении полномочий.

Итак, результатом стало сохранение автономии с более чётко определённым местом в государственной системе.

Крым не превратили в обычную область и не лишили возможности иметь собственный основной акт.

40. Почему нельзя сводить решение к наказанию за пророссийские взгляды

Для юридического обоснования не нужно доказывать, что любое стремление к сотрудничеству с Россией было противоправным.

Документально установленные проблемы касались другого:

• присвоения общегосударственных полномочий;
• невыполнения решений о приостановлении актов;
• попыток установить обособленные правовые механизмы;
• выхода Мешкова за пределы собственной компетенции;
• невыполнения требований о согласовании крымского законодательства.

Политическая ориентация объясняет направление его деятельности. Правовым основанием реагирования были конкретные акты и нарушение установленных границ власти.

Точно так же избирательная поддержка не позволяла игнорировать эти границы. Она давала политический мандат осуществлять законные полномочия, а не создавать себе неограниченную компетенцию.

41. Конституционный процесс после отмены

После мартовских решений подготовка нового крымского конституционного текста продолжалась.

По данным парламентской стенограммы, 1 ноября 1995 года крымский парламент принял новый текст и направил его на утверждение Верховной Раде Украины.

4 апреля 1996 года Украина приняла Закон № 117/96-ВР, которым утвердила Конституцию автономии с определёнными исключениями. Это был промежуточный этап к Конституции АРК 1998 года.

Итак, после Мешкова автономное конституционное регулирование не прекратилось. Продолжалось согласование его содержания с общегосударственным правом.

42. Итоговый правовой вывод

События 1992–1995 годов складываются из нескольких последовательных конфликтов.

Сначала крымский парламент попытался совместить пребывание в Украине с претензией на собственную первичную суверенную власть. Сентябрьские поправки 1992 года изменили эту конструкцию, но не завершили всех споров о компетенции.

При президентстве Мешкова были предприняты попытки вернуть первоначальную модель. Вместе с тем он лично принимал акты вне своих полномочий, а в сентябре 1994 года пытался остановить деятельность крымского парламента вопреки прямому законодательному ограничению.

Украина реагировала через предусмотренные правовые механизмы. В марте 1995 года парламент отменил противоречащую Конституцию и законодательную основу президентского института, сохранив автономию, её Верховный Совет и правительство.

Поэтому утверждение, что Украина просто убрала избранного руководителя отдельного крымского государства, неправильно описывает и статус Крыма, и юридический механизм решений. Речь шла об органах автономии в Украине, пределах их компетенции и прекращении действия актов, противоречивших общегосударственному конституционному порядку.

Первоисточники

1. Закон УССР № 712-XII о восстановлении Крымской АССР, 12 февраля 1991 года.
2. Закон Украины № 2299-XII «О статусе автономной Республики Крым», 29 апреля 1992 года.
3. Постановление ВР № 2333-XII о политической ситуации в связи с решениями Верховного Совета Крыма от 5 мая 1992 года, 13 мая 1992 года.
4. Постановление Верховного Совета Крыма № 86-1 о политической ситуации в Крыму и постановлении Верховной Рады Украины от 13 мая 1992 года, 21 мая 1992 года.
5. Закон Украины № 2523-XII о внесении изменений в Закон «О статусе автономной Республики Крым», 30 июня 1992 года.
6. Постановление ВР № 2524-XII о введении в действие Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон „О статусе автономной Республики Крым“», 30 июня 1992 года.
7. Закон Республики Крым № 428-1 «О Президенте Республики Крым», 14 октября 1993 года.
8. Постановление ВР № 4006-XII о статусе Автономной Республики Крым в соответствии с действующей Конституцией и законодательством Украины, 24 февраля 1994 года.
9. Указ Президента Украины № 86/94 об указе Президента Республики Крым от 10 марта 1994 года, 15 марта 1994 года.
10. Указ Президента Украины № 124/94 о распоряжении Президента Республики Крым от 15 марта 1994 года № 330, 2 апреля 1994 года.
11. Указ Президента Украины № 314/94 об указах Президента Республики Крым от 4 мая 1994 года № 54 и № 57, 18 июня 1994 года.
12. Закон Республики Крым № 32-1 «О восстановлении конституционных основ государственности Республики Крым», 20 мая 1994 года.
13. Постановление ВР № 15/94-ВР о приостановлении действия Закона Республики Крым от 20 мая 1994 года, 20 мая 1994 года.
14. Постановление ВР № 29/94-ВР о выполнении постановлений от 24 февраля и 20 мая 1994 года, 2 июня 1994 года.
15. Закон Республики Крым № 159-1 о внесении изменений и дополнений в Закон «О Президенте Республики Крым», 7 сентября 1994 года.
16. Постановление ВР № 180/94-ВР о политико-правовой ситуации в Автономной Республике Крым, 22 сентября 1994 года.
17. Закон Украины № 171/94-ВР об изменениях в Конституцию (Основной Закон) Украины, 21 сентября 1994 года.
18. Закон Республики Крым № 204-1 о внесении изменений и дополнений в статьи 111, 114, 125, 126, 128, 129, 139, 153, 154 Конституции Республики Крым, 5 октября 1994 года.
19. Постановление ВР № 250/94-ВР о выполнении постановления «О политико-правовой ситуации в Автономной Республике Крым», 17 ноября 1994 года.
20. Закон Украины № 92/95-ВР об отмене Конституции и некоторых законов Автономной Республики Крым, 17 марта 1995 года.
21. Постановление ВР № 93/95-ВР о порядке введения в действие Закона об отмене Конституции и некоторых законов АРК, 17 марта 1995 года.
22. Закон Украины № 95/95-ВР об Автономной Республике Крым, 17 марта 1995 года.
23. Постановление ВР № 96/95-ВР о порядке введения в действие Закона «Об Автономной Республике Крым», 17 марта 1995 года.
24. Закон Украины № 117/96-ВР о Конституции Автономной Республики Крым, 4 апреля 1996 года.
25. Конституция Автономной Республики Крым.