Черноморский флот РФ в Украине: соглашения о базировании 1997 и 2010 годов

Период: 1991–2013 годы.
Предмет: раздел Черноморского флота, условия пребывания российских военных в Украине и продление срока базирования.

Российский тезис: Соглашения о Черноморском флоте давали России право распоряжаться Севастополем и Крымом, а законное базирование оправдывало действия российских войск в 2014 году.

1. Раздел флота и территориальная принадлежность были разными вопросами

После прекращения существования СССР Украина и Россия урегулировали распределение кораблей, вооружения, имущества и использование береговой инфраструктуры.

Предметом договорённостей были военные активы и условия их использования.

Получение Россией кораблей или права пользоваться причалами не устанавливало российского суверенитета над местом их расположения.

Собственность на военное имущество, право пользования базой и принадлежность территории государству являются разными правовыми категориями. Это разграничение отражено в соглашениях: они регулировали пребывание российского флота на территории Украины.

2. Политический и правовой контекст 1994–1997 годов

Соглашения о флоте принимались в тот же период, когда Россия принимала на себя общие обязательства в отношении Украины. В Будапештском меморандуме от 5 декабря 1994 года США, Россия и Великобритания подтвердили обязательство «уважать независимость и суверенитет и существующие границы Украины» и воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины (пункты 1–2) (перевод с английского).

Договор о дружбе, сотрудничестве и партнёрстве от 31 мая 1997 года, подписанный через три дня после соглашений о флоте, в статье 2 предусмотрел: «Высокие Договаривающиеся Стороны ... уважают территориальную целостность друг друга и подтверждают нерушимость существующих между ними границ» (перевод с украинского). Статья 3 называет среди принципов отношений, в частности, неприменение силы или угрозы силой и невмешательство во внутренние дела.

Следовательно, правовой фон, в котором действовали соглашения о флоте, включал прямые обязательства России в отношении территориальной целостности Украины. Соглашения о базировании не отменяли этих обязательств и не могли толковаться вопреки им.

3. Что предусматривал пакет соглашений 1997 года

28 мая 1997 года стороны подписали три основных документа:

Верховная Рада Украины ратифицировала пакет законом от 24 марта 1999 года № 547-XIV. Соглашение о статусе вступило в силу 12 июля 1999 года.

Даты подписания и вступления в силу нужно различать, а правовой режим предыдущих лет не следует объяснять исключительно документами 1997 года: переговоры и договорённости по флоту существовали раньше.

Соглашение о параметрах прямо ссылается на договорённость по Черноморскому флоту от 9 июня 1995 года.

Статья 25 Соглашения о статусе предусматривает, что оно применяется временно с даты подписания, а вступает в силу с даты последнего уведомления о выполнении внутригосударственных процедур.

4. Почему иностранный флот мог находиться в Украине

Статья 17 Конституции Украины содержит запрет: «На территории Украины не допускается размещение иностранных военных баз». Вместе с тем пункт 14 раздела XV «Переходные положения» устанавливает: «Использование существующих военных баз на территории Украины для временного пребывания иностранных военных формирований возможно на условиях аренды в порядке, определённом международными договорами Украины, ратифицированными Верховной Радой Украины» (перевод с украинского).

Следовательно, правовым основанием было согласие Украины, оформленное в установленной форме.

Историческое пребывание советского флота само по себе не давало России неограниченного права оставаться в Крыму.

Российские формирования находились там как иностранные военные на территории принимающего государства.

5. Россия получила право пользования определёнными объектами

Соглашение о параметрах раздела определяло: «Основная база Черноморского флота Российской Федерации находится в г. Севастополе» (перевод с украинского).

Статья 1 разрешала флоту пользоваться объектами, названными в статьях 2 и 3, «на условиях и в течение срока действия» соглашений о статусе и о расчётах, и одновременно устанавливала, что порядок использования остальных объектов Черноморского флота «определяется Украинской Стороной».

Перечень и параметры объектов содержались в приложениях.

Соглашение о взаимных расчётах предусматривало: «Украинская Сторона передаёт Российской Стороне в аренду земельные участки и размещённые на них объекты береговой инфраструктуры, а также акваторию бухт в г. Севастополе и Феодосийском порту», и сразу отмечало, что Российская Сторона использует арендованные участки, объекты и акватории «в соответствии с действующим законодательством Украины» (перевод с украинского). Соглашение о взаимных расчётах

Севастополь как город не передавался России. Право пользоваться конкретной военной инфраструктурой не означало права управлять городом, его населением или украинскими органами власти.

Название «основная база» характеризовало место объекта в структуре флота и не определяло государственную принадлежность Севастополя.

6. Объекты вне Севастополя: исчерпывающий перечень

Статья 3 Соглашения о параметрах отдельно называет другие пункты базирования и места дислокации.

К ним относились: 31-й испытательный центр с объектами обеспечения; аэродром Гвардейское; военный санаторий «Ялта»; 830-й пост связи и ретрансляции в Ялте и 1001-й пункт высокочастотной связи в селе Прибрежное Судакского района; 2436-й склад ракетного топлива на станции Мамут.

Порядок использования части объектов связи определяло отдельное соглашение министерств обороны.

Это не открытый перечень территорий, а конкретные объекты с приложением об их параметрах. Всё остальное, что не названо в статьях 2 и 3, находилось под украинским определением порядка использования.

7. Какие ограничения действовали для российских военных

Соглашение о статусе устанавливало конкретные обязанности:

Следовательно, соглашение не давало разрешения на произвольное передвижение и применение сил по всему Крыму.

Положения о финансировании и содержании частей Российской Федерацией (статья 8, пункт 1) также не превращали базы в российскую территорию.

Даже выплата денежного довольствия военным производилась в национальной валюте Украины (статья 17).

8. Ограничения по вооружениям

Статья 7 Соглашения о параметрах определила, что обычные вооружения и техника, ограничиваемые Договором об обычных вооружённых силах в Европе, находятся в частях морской пехоты флота.

Они размещаются на территории Украины «на временной основе» и не превышают 132 боевых бронированных машин и 24 артиллерийских единиц калибра 100 миллиметров и выше.

Общие уровни кораблей и вооружений были закреплены приложениями к соглашению (перевод с украинского).

9. Почему численность войск не является единственным критерием законности

В спорах о флоте часто сводят всё к вопросу, превышало ли число российских военных допустимый предел. Но соблюдение численного ограничения не заменяет выполнения других условий.

Для правовой оценки важно установить:

• где находились подразделения;
• какие задачи они выполняли;
• были ли необходимы согласования;
• соответствовали ли их действия цели пребывания и обязанности невмешательства.

Даже допустимое количество иностранных военных не получает права захватывать органы власти, блокировать войска принимающего государства или изменять его границы.

10. Арендная плата подтверждала пользование, а не суверенитет

Соглашение о взаимных расчётах предусматривало ежегодное уменьшение государственного долга Украины равными частями на 97,75 млн долларов США за пользование флотом украинской инфраструктурой. Речь шла о договорном механизме взаимозачёта, а не обязательно о ежегодном перечислении всей суммы наличными.

Для территориального вопроса главное другое: Россия согласилась оформлять пользование объектами через аренду и расчёты с Украиной. Такая конструкция не подтверждает тезиса о российском суверенитете над этими территориями.

11. Что изменили Харьковские соглашения 2010 года

21 апреля 2010 года Украина и Россия подписали соглашение по вопросам пребывания Черноморского флота; Украина ратифицировала его законом № 2153-VI от 27 апреля, для Украины оно вступило в силу 14 мая 2010 года.

Статья 1 продлила действие трёх базовых соглашений «на двадцать пять лет с 28 мая 2017 года с последующим автоматическим продлением на последующие пятилетние периоды», если ни одна из сторон не уведомит письменно о прекращении не позднее чем за год до окончания срока (перевод с украинского).

Базовый срок, следовательно, достигал 2042 года.

Статья 2 определила арендную плату с 28 мая 2017 года: платежи России Украине в размере 100 миллионов долларов США в год и дополнительные средства за счёт снижения цены на газ до 100 долларов США за тысячу кубометров (при цене от 333 долларов и выше — на сто долларов, ниже — на тридцать процентов). Эти дополнительные средства признавались обязательством Украины, погашаемым путём выполнения положений статьи 1.

Соглашение имело значительные политические и военные последствия, так как продлевало возможность российского военного присутствия. Однако его предметом оставалось пребывание флота на территории Украины: продление срока базирования не передавало России Крым или Севастополь и не отменяло условий базовых соглашений.

12. Как разрешались споры

Статья 24 Соглашения о статусе создала Смешанную комиссию для разрешения споров по толкованию и применению соглашения; если она не разрешала спор, его следовало разрешать дипломатическим путём. Силовых способов разрешения споров соглашение не предусматривало.

Это важно для оценки событий 2014 года: договор имел собственный механизм урегулирования разногласий. Разногласия по толкованию соглашения должны были разрешаться этим механизмом, а не захватом объектов или блокированием украинских военных.

13. Почему законное базирование не оправдывает последующую силовую операцию

Согласие на пребывание иностранных войск является согласием на определённую деятельность на определённых условиях, а не отказом государства от суверенитета.

Поэтому нужно разделять два вопроса: имела ли Россия договорное основание размещать флот и соответствовали ли конкретные действия её военных этому основанию.

Положительный ответ на первый вопрос не определяет ответа на второй.

Это разграничение принципиально для событий 2014 года: сам факт существования соглашений не доказывает законности всех действий российских подразделений. Каждую операцию нужно сопоставлять с условиями пребывания и нормами международного права.

Соглашение о базировании не было разрешением использовать украинскую территорию для установления над ней российского контроля.

14. Что говорят тексты и что утверждает тезис

Правовой вывод

Соглашения по Черноморскому флоту урегулировали ограниченное пользование военной инфраструктурой и пребывание российских формирований в Украине. Они подтверждали украинскую территориальную юрисдикцию, устанавливали обязанность уважать суверенитет Украины и предусматривали согласование отдельных видов военной деятельности.

Россия получила право базирования флота. Права управлять Крымом, захватывать украинские учреждения или изменять государственную принадлежность полуострова эти соглашения не давали.

Первоисточники

1. Соглашение между Украиной и Российской Федерацией о параметрах раздела Черноморского флота, 28 мая 1997 года.
2. Соглашение 1997 года о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ в Украине.
3. Соглашение между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о взаимных расчётах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием флота на территории Украины, 28 мая 1997 года.
4. Соглашение между Украиной и Российской Федерацией по вопросам пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины, 21 апреля 2010 года.
5. Договор о дружбе, сотрудничестве и партнёрстве между Украиной и Российской Федерацией, 31 мая 1997 года.
6. Будапештский меморандум, 5 декабря 1994 года.
7. Конституция Украины.