12 лютого 1991

Крымская автономия имела собственные органы, бюджет, имущество и конституцию, но действовала в рамках унитарной Украины: Конституция Украины определила её полномочия, а права менять государственную принадлежность территории она не имела.

Собственная конституция делала Крым отдельным государством

Неправда. Конституцию АРК принимает Верховная Рада АРК, а утверждает Верховная Рада Украины; акты автономии не могут противоречить Конституции и законам Украины.

Автономия означала суверенитет

Неправда. Конституционный Суд описывал автономию как форму децентрализации государственной власти в унитарном государстве.

Крым мог сам изменить свою государственную принадлежность

Неправда. Закон 1992 года запрещал изменять территорию Республики Крым или передавать её другому государству.

Материал

Статус автономии Крыма: Конституция Украины, собственная конституция и пределы полномочий

Период: 1991–2013 годы.
Предмет: правовая природа крымской автономии, её полномочия и место Конституции Крыма в законодательстве Украины.

Российский тезис: Автономия Крыма с собственной конституцией, парламентом и правительством была почти отдельным государством, которое имело право самостоятельно решать свою принадлежность.

1. Автономию восстановили в составе Украины

Первоначальную правовую основу восстановленной автономии установил закон УССР от 12 февраля 1991 года № 712-XII. Его статья 1 восстановила Крымскую АССР в пределах территории Крымской области в составе Украинской ССР; закон не устанавливал независимости Крыма или его пребывания вне украинской республики. Закон был введён в действие постановлением Верховного Совета УССР № 713-XII от того же дня.

После провозглашения независимости началось определение полномочий автономии уже в независимом государстве, с политическими конфликтами и изменениями законодательства. Поэтому нельзя механически переносить нормы Конституции Украины 1996 года на все события начала 1990-х.

2. От закона 1992 года к закону 1995 года

Закон от 29 апреля 1992 года № 2299-XII «О статусе автономной Республики Крым» также определял Крым как часть Украины.

Статья 1: «Республика Крым является автономной составной частью Украины и самостоятельно решает вопросы, отнесённые к её ведению Конституцией и законами Украины».

Статья 2: «Территория Республики Крым не может быть изменена или передана в состав другого государства» (перевод с украинского).

30 июня 1992 года закон № 2523-XII переименовал этот акт в закон о разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым и определил Крым как «автономную составную часть Украины». 17 марта 1995 года закон № 95/95-ВР определил АРК как административно-территориальную автономию в составе Украины, а постановление № 96/95-ВР о введении его в действие признало утратившими силу закон 2299-XII и закон о разграничении полномочий.

Дата	Акт	Что установлено о статусе
12 февраля 1991 года	Закон № 712-XII	Автономия восстановлена в составе Украинской ССР
29 апреля 1992 года	Закон № 2299-XII	Крым — автономная составная часть Украины; территорию нельзя изменить или передать другому государству
30 июня 1992 года	Закон № 2523-XII	Закон о разграничении полномочий; Крым — автономная составная часть Украины
17 марта 1995 года	Закон № 95/95-ВР, постановление № 96/95-ВР	АРК — административно-территориальная автономия в составе Украины; прежние законы утратили силу
28 июня 1996 года	Конституция Украины, раздел X	АРК — неотъемлемая составная часть Украины
23 декабря 1998 года	Закон № 350-XIV	Утверждена Конституция АРК

Таблица показывает главное: ни в одном из этих актов Крым не имел статуса, отдельного от Украины. Менялись объём полномочий и механизмы их разграничения, а не принадлежность полуострова.

3. Что юридически означала территориальная автономия

Автономия означает, что территория имеет особый порядок управления и более широкие полномочия по сравнению с обычной административной единицей.

Они могут охватывать бюджет, имущество, региональное развитие, культуру, туризм и другие вопросы, определённые законом.

Однако автономия не получает автоматически государственного суверенитета.

Конституционный Суд Украины в обзорном материале о территориальном устройстве пояснял: «Образование в составе Украины Автономной Республики Крым и наделение её полномочиями является формой децентрализации государственной власти в унитарном государстве» (перевод с украинского). Конституционный Суд Украины

Следовательно, территориальная автономия предполагала самостоятельность в определённых вопросах управления регионом, но не право крымских органов самостоятельно определять, какому государству будет принадлежать полуостров.

4. Унитарное государство и территориальная целостность

Статья 2 Конституции Украины устанавливает: «Украина является унитарным государством. Территория Украины в пределах существующей границы является целостной и неприкосновенной». Статья 134 добавляет: «Автономная Республика Крым является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определённых Конституцией Украины, решает вопросы, отнесённые к её ведению» (перевод с украинского).

Вопрос изменения территории решается отдельным порядком: по статье 73 «исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины». Ни одна норма Конституции не передаёт этот вопрос автономии или её парламенту.

Поэтому юридический вопрос принадлежности Крыма не входил в круг вопросов, которые автономия решала самостоятельно.

5. Почему собственная конституция не равнялась независимости

Название документа не определяет объёма суверенитета. Важно, кто его принимает, на каком основании и какое место он занимает в правовой системе.

Статья 135 Конституции Украины предусмотрела специальный порядок: Конституцию АРК принимает Верховный Совет автономии, после чего её утверждает Верховная Рада Украины не менее чем половиной от конституционного состава. Нормативно-правовые акты Верховного Совета АРК и решения Совета министров АРК не могут противоречить Конституции и законам Украины и принимаются в соответствии с Конституцией, законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров и во исполнение их (перевод с украинского).

То есть крымская конституция была основным актом автономии внутри украинской правовой системы, а не международным договором между Украиной и отдельным крымским государством. Собственная конституция определяла организацию автономии, но не давала ей права игнорировать Конституцию Украины.

6. Как распределялись полномочия

Основу статуса автономии после 1996 года составлял раздел X Конституции Украины.

Направление	Содержание
Нормативное регулирование (ст. 137)	Сельское хозяйство и леса, мелиорация и карьеры, общественные работы, ремёсла и промыслы, благотворительность, градостроительство и жилищное хозяйство, туризм и гостиничное дело, музеи, библиотеки и театры, транспорт общего пользования, автодороги и водопроводы, охота и рыболовство, санитарная и больничная службы
Выборы и референдумы (ст. 138, п. 1–2)	Назначение выборов депутатов Верховного Совета АРК, организация и проведение местных референдумов
Имущество (ст. 138, п. 3)	Управление имуществом, принадлежащим автономии
Бюджет (ст. 138, п. 4)	Разработка, утверждение и исполнение бюджета «на основе единой налоговой и бюджетной политики Украины»
Программы и курорты (ст. 138, п. 5–6)	Программы социально-экономического и культурного развития и охраны окружающей среды в соответствии с общегосударственными программами, признание местностей курортами
Права, языки и культуры (ст. 138, п. 7–9)	Участие в обеспечении прав и свобод, функционирование государственного и национальных языков и культур, охрана памятников истории, участие в государственных программах возвращения депортированных народов
Чрезвычайное положение (ст. 138, п. 10)	Инициирование введения чрезвычайного положения и зон экологической ситуации

Законами Украины автономии могут быть делегированы и другие полномочия.

Статья 137 также наделяет Президента Украины правом приостановить нормативно-правовые акты Верховного Совета АРК с одновременным обращением в Конституционный Суд.

Это были реальные полномочия, а не символический статус, но они не охватывали выхода из Украины, изменения государственной границы или присоединения к другому государству.

7. Верховный Совет Крыма был представительным органом автономии

Статус крымского Верховного Совета определял закон от 10 февраля 1998 года № 90/98-ВР. Его статья 1 определяла Верховный Совет АРК как представительный орган, осуществляющий полномочия на основании Конституции Украины и законов Украины, Конституции АРК и нормативно-правовых актов АРК. Статья 136 Конституции Украины добавляет, что депутатов избирают на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права тайным голосованием.

Название «Верховный Совет» не делало его равным по компетенции Верховной Раде Украины: он принимал нормативные акты в пределах собственных полномочий, но не имел общей законодательной компетенции суверенного государства. Избрание депутатов населением давало им представительный мандат, но не неограниченное право решать любой вопрос.

8. Правительство автономии и Представительство Президента

По статье 136 Конституции Украины правительством АРК является Совет министров АРК. Председателя Совета министров назначает и освобождает Верховный Совет АРК по согласованию с Президентом Украины. Совет министров АРК не был правительством другого государства, с которым Украина поддерживала межгосударственные отношения.

Статья 139 предусматривала деятельность в АРК Представительства Президента Украины, статус которого определяется законом. Этот институт иллюстрирует, что исполнительная власть Украины имела в автономии собственное постоянное присутствие.

9. Кто представлял государство во внешних отношениях

Независимость государства проявляется, в частности, в ведении внешних отношений.

По пункту 3 части первой статьи 106 Конституции Украины именно Президент Украины «представляет государство в международных отношениях, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства, ведёт переговоры и заключает международные договоры Украины» (перевод с украинского).

В перечне вопросов ведения АРК (статья 138) внешней политики нет.

Следовательно, по конституционному порядку автономия не была субъектом международных отношений и не заключала международных договоров от собственного имени.

10. Право проводить местные референдумы имело пределы

Конституция относила организацию и проведение местных референдумов к ведению автономии. Но это полномочие нужно читать вместе с нормами о её статусе и компетенции.

Возможность организовать голосование не означала возможности вынести на него любой вопрос.

Порядок проведения референдумов определяется законами Украины (пункт 20 части первой статьи 92). Местный референдум не мог превращаться в способ присвоения общегосударственных полномочий.

Конституционный Суд в решении от 14 марта 2014 года № 2-рп/2014 рассмотрел постановление Верховного Совета АРК о проведении общекрымского референдума и признал его неконституционным; подробнее эта тема раскрыта в отдельной статье о референдуме 16 марта 2014 года.

11. Конституция 1998 года закрепила эту модель

Конституцию АРК принял Верховный Совет АРК 21 октября 1998 года, а закон № 350-XIV от 23 декабря 1998 года утвердил её. Документ определял АРК неотъемлемой составной частью Украины. Закон вступил в силу 12 января 1999 года.

Историю принятия и содержание этой конституции рассмотрены в отдельной статье.

12. Автономия имела и полномочия, и конституционные гарантии

Центральная власть не могла произвольно отменить конституционный статус автономии обычным административным решением.

Конституционный Суд в решении от 3 февраля 2009 года № 4-рп/2009 пояснял: принцип сочетания централизации и децентрализации отражается установленным Конституцией правовым статусом АРК, её полномочиями и вопросами, отнесёнными к её ведению, и этот статус «является нерушимым и может изменяться только путём внесения изменений в Основной Закон Украины» (перевод с украинского).

Полномочия, делегированные законами Украины, могут изменяться. Конституционный Суд Украины

Следовательно, правовой порядок устанавливал взаимные пределы: крымские органы не могли самовольно расширять компетенцию, а центральные органы должны были соблюдать конституционные гарантии автономии.

13. Три признака государства, которых у автономии не было

Тезис о «почти отдельном государстве» проверяется тремя вопросами, на которые отвечают сами нормы:

Территория. Её границы изменяются по статье 73 только всеукраинским референдумом; статья 2 закрепляет целостность и неприкосновенность территории в пределах существующей границы;
Конституция. Конституцию АРК утверждает Верховная Рада Украины, а акты автономии не могут противоречить Конституции и законам Украины;
Внешние отношения. Их ведёт Президент Украины, а не органы автономии.

Ни по одному из этих критериев автономия не соответствовала признакам отдельного государства. Она имела собственные органы и полномочия, однако реализовывала их в пределах украинской правовой системы.

Правовой вывод

Крымская автономия была особой формой территориальной организации власти в Украине. Она имела собственные органы, конституцию, бюджет и определённую компетенцию, но не отдельный государственный суверенитет.

Собственная конституция, название «республика» и выборный Верховный Совет не давали Крыму права односторонне выходить из Украины. Юридическое содержание этих институтов определяли нормы об их полномочиях и месте в украинском государстве.