Попытка аннексии Крыма 18 марта 2014 года: почему российский договор не изменил принадлежности украинской территории

Дата основного события: 18 марта 2014 года.
Период оформления российских решений: 11–21 марта 2014 года.
Место подписания: Москва.

Российский тезис: Крым якобы законно провозгласил независимость, после чего как суверенное государство заключил с Россией международный договор о вхождении в её состав. Договор проверил Конституционный суд РФ, ратифицировал парламент, а президент подписал необходимые законы. Следовательно, Россия будто бы завершила законную процедуру принятия новой территории.

1. Что именно подписали 18 марта

В Москве подписали документ под названием «Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов».

Подписи поставили Владимир Путин, Сергей Аксёнов, Владимир Константинов и Алексей Чалый — это зафиксировано, в частности, в фоторепортаже «Интерфакса».

Текст документа от 18 марта 2014 года.

Статья 1 документа устанавливала:

«Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания настоящего Договора.»

Статья 10 предусматривала: «Настоящий Договор временно применяется с даты подписания и вступает в силу с даты ратификации».

Следовательно, подписание, временное применение и ратификация были разными этапами российского оформления.

Но прохождение этих этапов не отвечает на главный вопрос: имели ли подписанты законное право распоряжаться украинской территорией?

Появление документа с названием «международный договор» само по себе такого права не создаёт.

2. Декларация 11 марта: независимость как промежуточное звено

Декларация, утверждённая крымским парламентом 11 марта 2014 года постановлением № 1727-6/14, заранее описывала дальнейший сценарий. Как воспроизведено в официальном пресс-релизе Конституционного Суда Украины, в ней говорилось, что:

«у разі якщо в результаті прямого волевиявлення Криму 16 березня 2014 року буде прийнято рішення про входження Криму, включаючи Автономну Республіку Крим і місто Севастополь, до складу Росії, Крим після референдуму буде проголошено незалежною та суверенною державою з республіканською формою правління»

То есть: «в случае если в результате прямого волеизъявления Крыма 16 марта 2014 года будет принято решение о вхождении Крыма, включая Автономную Республику Крым и город Севастополь, в состав России, Крым после референдума будет провозглашён независимым и суверенным государством с республиканской формой правления». Далее «Республика Крым» должна была обратиться к России «с предложением о принятии Республики Крым на основании соответствующего межгосударственного договора в состав Российской Федерации».

Таким образом, независимость использовали как промежуточное звено между голосованием и вхождением в Россию.

Однако между пребыванием в составе Украины и подписанием документа от имени «независимого государства» оставался нерешённым главный вопрос: на каком правовом основании прекратился суверенитет Украины над этой территорией?

Организаторы предложили считать, что местное голосование и декларация автоматически создали независимое государство, которое уже может передать территорию России.

Именно такого автоматического перехода право не предусматривало.

3. Вхождение в Россию не заменяло законного отделения от Украины

Нужно различать два вопроса:

• произошло ли правомерное отделение территории от Украины;
• могло ли образование, заявившее о независимости, законно передать эту территорию России.

Российское оформление второго этапа не устраняло отсутствия правового основания для первого.

Статья 73 Конституции Украины устанавливает:

«Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.»

То есть: «Исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины».

Действовавший в марте 2014 года закон № 5475-VI «О всеукраинском референдуме» предусматривал общегосударственную процедуру утверждения закона о ратификации международного договора об изменении территории Украины.

Конституция не предоставляла автономии права одностороннего выхода. Крымский парламент не мог заменить общегосударственное решение собственной декларацией.

Поэтому речь идёт не о пропущенной формальности. Не существовало законного основания считать, что украинская территория уже превратилась в независимое государство, уполномоченное ею распоряжаться.

Именно это отсутствующее основание российская конструкция скрыла между словами «провозгласил независимость» и «заключил договор».

4. Почему декларация не прекратила суверенитет Украины

Крымский парламент был органом автономии в составе Украины. Его компетенцию определяли украинская Конституция и законы.

Крым не обладал государственным суверенитетом, а его границы с другими административно-территориальными единицами не были государственными границами. Севастополь также был отдельной административно-территориальной единицей Украины. Конституционный Суд напомнил:

«місто Севастополь не входить до складу АРК, має спеціальний статус, який визначається законом України»

То есть: «город Севастополь не входит в состав АРК, имеет специальный статус, который определяется законом Украины».

20 марта 2014 года Конституционный Суд Украины решением № 3-рп/2014 признал постановление о декларации неконституционным.

Это решение приняли после подписания документа в Москве. Вместе с тем постановление о проведении голосования Суд признал неконституционным раньше — 14 марта 2014 года.

Следовательно, договорная конструкция опиралась на голосование, акт о назначении которого утратил силу ещё до его проведения.

Декларация не предоставила крымскому парламенту полномочий, которых у него не было, и не превратила местное голосование в законный механизм изменения государственной территории.

5. Российское признание не устраняло прав Украины

Указом № 147 от 17 марта 2014 года Путин постановил:

«признать Республику Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, в качестве суверенного и независимого государства»

Но признание Россией само по себе не могло прекратить территориальные права Украины.

Иначе любое государство получило бы возможность поддержать отделение чужой территории, признать созданное там образование и сразу присоединить его к себе.

Такое понимание позволяло бы обходить принцип территориальной целостности несколькими последовательными документами.

Для юридической оценки необходимо установить правомерность всего процесса. Ссылка на собственное признание не доказывает законности предшествующего отделения.

6. Российский контроль предшествовал договору

ЕСПЧ в решении о приемлемости по делу «Украина против России (в отношении Крыма)» установил, что Россия осуществляла эффективный контроль над Крымом:

«from 27 February to 18 March 2014»

То есть «с 27 февраля по 18 марта 2014 года» — именно этот период был предметом спора между сторонами.

Таким образом, российский контроль предшествовал голосованию 16 марта, признанию 17 марта и подписанию документа 18 марта.

Россия уже контролировала территорию, когда началось оформление документов, которые должны были представить этот контроль как законное изменение государственной принадлежности.

Установление эффективного контроля имеет конкретное юридическое значение: оно опровергает представление, будто сначала независимое от России государство свободно определило своё будущее, а Москва присоединилась лишь после этого.

7. Почему приобретение территории силой нельзя легализовать договором

Статья 2 Устава ООН запрещает угрозу силой и её применение против территориальной целостности или политической независимости государства.

Декларация о принципах международного права, утверждённая резолюцией ГА ООН 2625 (XXV), устанавливает:

«Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными.»

Это правило невозможно обойти, назвав захват «воссоединением» или подписав документ после установления контроля.

Нужно оценивать весь процесс: применение силы, формирование местных органов, условия голосования и последующее оформление.

Документ, подписанный в конце такого процесса, не стирает обстоятельств, при которых он стал возможен.

8. Почему договор без Украины не мог лишить её территории

Статья 34 Венской конвенции о праве международных договоров закрепляет общее правило:

«A treaty does not create either obligations or rights for a third State without its consent.»

То есть: «Договор не создаёт обязательств или прав для третьего государства без его согласия».

Ссылка на это правило не означает признания правомерной государственности крымского образования.

Даже если для проверки российского аргумента условно принять утверждение о «межгосударственном договоре», он не мог сам по себе лишить Украину её территориальных прав.

Украина не была его стороной и не соглашалась на передачу Крыма.

Россия пыталась обосновать отсутствие украинского согласия тем, что Крым якобы уже стал независимым. Но именно правомерность этого отделения оставалась недоказанной.

9. Что проверил Конституционный суд РФ

19 марта 2014 года Конституционный суд РФ принял постановление № 6-П «по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора».

Суд постановил:

«Признать не вступивший в силу международный договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов соответствующим Конституции Российской Федерации.»

Это был этап российской внутренней процедуры.

Однако соответствие документа Конституции России и правомерность приобретения украинской территории по международному праву — разные вопросы.

КС РФ не был международным судом, уполномоченным разрешить территориальный спор между Украиной и Россией.

Его постановление не могло само по себе прекратить суверенитет Украины или обязать другие государства признать Крым российским.

10. Где заканчиваются полномочия российских органов

Каждое государство имеет собственный правопорядок. Украинская Конституция определяет организацию власти и территориальное устройство Украины. Российские законы регулируют деятельность российских органов, но не дают им неограниченной власти над другими государствами.

Межгосударственные отношения определяются международным правом. Пункт 1 статьи 2 Устава ООН закрепляет:

«The Organization is based on the principle of the sovereign equality of all its Members.»

То есть: «Организация основана на принципе суверенного равенства всех её членов».

Это означает, что Россия не может своим внутренним решением поставить себя над Украиной и определить, какую территорию Украина должна утратить.

Российский парламент может приказать собственным учреждениям считать Крым российским. Суд может подтвердить соответствие такого оформления российскому праву. Но эти акты не создают международно-правового титула на украинскую территорию.

Иначе государственные границы зависели бы от того, что соседнее государство записало в своих законах.

11. Может ли национальное право применяться за рубежом

Отдельные нормы национального права могут касаться лиц или правоотношений за пределами государства. Поэтому утверждение, что российское право вообще не может иметь никакого применения за рубежом, было бы слишком широким.

Но применение отдельной нормы и суверенная власть над территорией — разные вещи.

Возможность рассмотреть дело с иностранным элементом не даёт суду права изменить государственную принадлежность иностранной территории.

Точно так же фактическое навязывание российских законов в Крыму не означает законного перехода суверенитета.

Фактическая способность принудить исполнять закон не доказывает законного права на территорию.

12. Внутренняя законность не устраняет международного нарушения

Статья 3 Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния, подготовленных Комиссией международного права ООН, прямо разграничивает эти вопросы:

«The characterization of an act of a State as internationally wrongful is governed by international law. Such characterization is not affected by the characterization of the same act as lawful by internal law.»

То есть: «Квалификация деяния государства как международно-противоправного определяется международным правом. На такую квалификацию не влияет квалификация этого же деяния как правомерного по внутреннему праву».

Статья 32 дополнительно устанавливает, что ответственное государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права как на оправдание невыполнения своих обязательств, вытекающих из международной ответственности.

Эти статьи не являются отдельной международной конвенцией. Они формулируют правила ответственности государств, в частности принцип, важный для этого вопроса:

государство не может устранить международную противоправность своих действий, разрешив их собственным законом или одобрив решением собственного суда.

Поэтому постановление КС РФ не превращало незаконное приобретение территории в законное.

13. Россия уже обязалась уважать украинские границы

В марте 2014 года действовал Договор о дружбе, сотрудничестве и партнёрстве между Украиной и Российской Федерацией от 31 мая 1997 года.

Его статья 2 устанавливала:

«Високі Договірні Сторони відповідно до положень Статуту ООН і зобов'язань по Заключному акту Наради з безпеки і співробітництва в Європі поважають територіальну цілісність одна одної і підтверджують непорушність існуючих між ними кордонів.»

То есть: «Высокие Договаривающиеся Стороны в соответствии с положениями Устава ООН и обязательствами по Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе уважают территориальную целостность друг друга и подтверждают нерушимость существующих между ними границ».

Статья 3 закрепляла, в частности, принципы суверенного равенства, территориальной целостности, нерушимости границ, неприменения силы или угрозы силой и невмешательства во внутренние дела.

Следовательно, территориальные права Украины опирались также на международные обязательства, которые взяла на себя сама Россия.

Российские органы не могли в одностороннем порядке отменить эти права принятием внутренних актов.

14. Что оформили российскими законами

21 марта 2014 года были подписаны:

• Федеральный закон № 36-ФЗ о ратификации документа от 18 марта;
• Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов».

Эти акты стали основой распространения российской системы управления на захваченную территорию.

Однако прохождение внутренней процедуры не исправляло отсутствия законного отделения от Украины и не устраняло международно-правовых нарушений.

Ратификация не даёт государству права распорядиться территорией, которая ему не принадлежит.

15. Почему используются слова «аннексия» и «попытка аннексии»

Оккупация описывает установление иностранной силой фактического контроля без законного перехода суверенитета.

Аннексия означает одностороннее провозглашение чужой территории своей.

Формулировка «попытка аннексии» подчёркивает, что Россия совершила фактические и административные действия, но не достигла законного перехода суверенитета.

После подписания документа 18 марта оккупация не прекратилась из-за изменения российского названия статуса.

Статья 47 IV Женевской конвенции устанавливает, что лица на оккупированной территории не могут быть лишены её гарантий:

«nor by any agreement concluded between the authorities of the occupied territories and the Occupying Power, nor by any annexation by the latter of the whole or part of the occupied territory»

То есть: «ни каким-либо соглашением, заключённым между властями оккупированных территорий и оккупирующей державой, ни какой-либо аннексией последней всей оккупированной территории или её части».

Следовательно, государство не может объявить захваченную территорию своей и таким способом освободиться от обязанностей оккупирующей державы.

16. Как на эту конструкцию ответила Генеральная Ассамблея ООН

27 марта 2014 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 68/262 «Территориальная целостность Украины».

Она подтвердила суверенитет и территориальную целостность Украины в международно признанных границах. Также подчеркнула, что голосование 16 марта не имеет силы и не может служить основанием для изменения статуса Крыма и Севастополя, и призвала не признавать такого изменения.

Это резолюция Генеральной Ассамблеи, а не судебный приговор. Вместе с тем её содержание прямо противоречит российскому тезису, что внутреннее оформление завершило законное присоединение.

Хронология

Наша позиция

18 марта Россия документально оформила претензию на украинскую территорию, которую уже контролировала.

Она не доказала правомерного отделения Крыма от Украины. Провозглашение независимости и российское признание использовали как промежуточные шаги, после которых подписали документ о присоединении.

Однако оформление вхождения в Россию не заменяло законного основания для прекращения суверенитета Украины.

КС РФ проверял документ по российской Конституции. Его решение не могло лишить Украину территории, отменить международные обязательства России или обязать другие государства признать аннексию.

Россия могла изменить собственные законы и административные карты. Законно изменить принадлежность украинской территории этими односторонними действиями она не могла.

Первоисточники

1. Документ от 18 марта 2014 года о «принятии Республики Крым» в РФ.
2. «Интерфакс» — фоторепортаж с подписания 18 марта 2014 года.
3. Решение Конституционного Суда Украины от 20 марта 2014 года № 3-рп/2014 и пресс-релиз КСУ.
4. Решение Конституционного Суда Украины от 14 марта 2014 года № 2-рп/2014.
5. Конституция Украины, статья 73.
6. Закон Украины «О всеукраинском референдуме» № 5475-VI.
7. Указ Президента РФ от 17 марта 2014 года № 147.
8. ЕСПЧ — решение о приемлемости по делу «Украина против России (в отношении Крыма)», 16 декабря 2020 года.
9. Устав ООН, статья 2.
10. Декларация о принципах международного права, резолюция ГА ООН 2625 (XXV).
11. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года, статья 34.
12. Постановление Конституционного суда РФ от 19 марта 2014 года № 6-П.
13. Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния, 2001 год, статьи 3, 32.
14. Договор о дружбе, сотрудничестве и партнёрстве между Украиной и Российской Федерацией 1997 года, статьи 2, 3.
15. Федеральный закон РФ от 21 марта 2014 года № 36-ФЗ.
16. Федеральный конституционный закон РФ от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ.
17. IV Женевская конвенция 1949 года, статья 47.
18. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 68/262, 27 марта 2014 года.