«Украина обязана быть нейтральной»: что на самом деле устанавливают Декларация о суверенитете и Конституция

Вердикт: манипуляция, основанная на неправильном толковании юридической природы Декларации о государственном суверенитете Украины. Декларация 1990 года провозглашала лишь намерение стать нейтральной в будущем. После 1996 года высшую юридическую силу имеет Конституция, которая нейтралитета не закрепляет, а с 2019 года содержит курс на членство в НАТО.

1. Суть утверждения

Один из распространённых аргументов против вступления Украины в НАТО — утверждение, что Украина якобы получила независимость при условии постоянного нейтралитета.

В качестве доказательства приводят Декларацию о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 года, в которой действительно провозглашено намерение стать в будущем постоянно нейтральным государством.

На этом основании делается вывод, что Украина навсегда обязалась не вступать в военные союзы, а её дальнейший курс на членство в НАТО якобы нарушает условия провозглашения независимости.

Однако такой аргумент игнорирует юридическую природу Декларации, исторические обстоятельства её принятия, принятие Конституции Украины 1996 года и право суверенного государства менять собственную внешнюю политику.

Главная юридическая ошибка состоит в том, что программное положение учредительного документа 1990 года пытаются представить как вечную конституционную норму или международный договор, который Украина не вправе пересмотреть.

Чтобы проверить это утверждение, нужно разобрать не только содержание Декларации, но и её место в системе украинского права.

2. Что именно провозглашала Декларация 1990 года?

16 июля 1990 года Верховный Совет Украинской ССР принял Декларацию о государственном суверенитете Украины № 55-XII.

В тот момент Украина ещё находилась в составе СССР.

Декларация определяла основные принципы будущей украинской государственности: народовластие, территориальное верховенство, экономическую самостоятельность, собственное гражданство, право на Вооружённые силы и независимые международные отношения.

В разделе IX «Внешняя и внутренняя безопасность» содержится положение о нейтралитете:

«Украинская ССР торжественно провозглашает о своём намерении стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не принимает участия в военных блоках и придерживается трёх неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерного оружия».

Эту формулировку необходимо читать буквально.

Во-первых, в ней использовано слово «намерение».

Во-вторых, речь идёт о будущем состоянии, а не об уже установленном международно-правовом статусе.

В-третьих, документ не содержит положения, которое запрещало бы украинскому народу или его представительным органам менять это намерение.

В-четвёртых, Декларация не является международным договором между Украиной и Россией или другими государствами.

Поэтому она сама по себе не создаёт международного обязательства перед Россией оставаться нейтральной навсегда.

Но есть ещё более важный аспект: какой была юридическая функция самой Декларации?

3. Юридическая природа Декларации: учредительный документ, а не неизменный закон на все времена

Декларацию о государственном суверенитете Украины необходимо рассматривать в контексте конституционного процесса 1990–1996 годов.

Она имела учредительное и программное значение.

Учредительное — потому что провозглашала основы будущей государственности.

Программное — потому что определяла направления, которые ещё нужно было реализовать через принятие законов, создание государственных институтов и принятие новой Конституции.

Это подтверждает заключительное положение самой Декларации:

«Декларация является основой для новой Конституции, законов Украины и определяет позиции Республики при заключении международных соглашений».

Следовательно, авторы документа прямо определили одну из его главных функций — быть основой для дальнейшего конституционного и законодательного оформления украинской государственности.

Декларация не провозглашала себя неизменной Конституцией.

Напротив, она предусматривала будущее принятие нового Основного Закона.

После провозглашения независимости в 1991 году, её подтверждения на референдуме и принятия Конституции в 1996 году основные этапы этого государствообразующего процесса были реализованы.

Именно поэтому Декларацию правильно характеризовать как исторический учредительный и программный акт, значительная часть задач которого была реализована в процессе становления независимого государства.

Вместе с тем юридически неточно утверждать, что абсолютно все положения Декларации автоматически утратили какое-либо правовое значение 28 июня 1996 года.

Она остаётся важным документом для понимания происхождения украинской государственности, конституционных принципов и развития национального законодательства. Верховный Суд называет её юридическим фундаментом государственности, легшим в основу принятия Конституции.

Но её программные положения не могут применяться вопреки действующей Конституции или подменять собой её нормы.

4. Что такое правовой акт однократного применения?

В украинской правовой практике существует разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами.

Нормативный акт устанавливает общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.

Ненормативный, или индивидуальный, акт обычно решает конкретный вопрос, касается определённых лиц или обстоятельств и может исчерпывать своё действие после реализации.

Это разграничение официально разъяснил Конституционный Суд Украины.

16 апреля 2009 года он принял Решение № 7-рп/2009 по делу об отмене актов органов местного самоуправления.

В пункте 4 мотивировочной части Суд разграничил нормативные и ненормативные акты.

В частности, он отметил, что ненормативные акты предусматривают конкретные предписания, применяются однократно и после реализации исчерпывают своё действие.

Это означает, что правовая система различает документы, устанавливающие правила на неопределённое время, и документы, юридическая функция которых связана с конкретным действием или определённым этапом правоотношений.

Означает ли это, что Декларация 1990 года автоматически является актом однократного применения?

Нет. Здесь необходимо быть юридически точными.

Решение Конституционного Суда № 7-рп/2009 касалось ненормативных актов органов местного самоуправления.

Суд не рассматривал в этом деле Декларацию о государственном суверенитете Украины и не признавал её индивидуальным актом однократного применения.

Декларация имеет более сложную юридическую природу: она содержит учредительные положения, политические провозглашения, правовые принципы и программные ориентиры.

Поэтому механически переносить на неё вывод об индивидуальных актах местных советов было бы неправильно.

Однако общее разграничение юридических функций документов помогает понять, почему не каждое положение учредительного акта нужно воспринимать как норму бессрочного прямого действия.

В случае Декларации главный аргумент состоит не в том, что она формально признана актом однократного применения, а в том, что её учредительная и программная функции были в значительной мере реализованы в дальнейшем конституционном процессе.

5. Почему после 1996 года определяющим документом стала Конституция Украины?

28 июня 1996 года Верховная Рада Украины приняла Конституцию независимой Украины. Согласно официальному толкованию Конституционного Суда, она вступила в силу в тот же день с момента объявления результатов голосования.

С тех пор именно она стала Основным Законом государства.

Статья 8 Конституции устанавливает:

«Конституция Украины имеет высшую юридическую силу».

Это означает, что законы и другие нормативно-правовые акты должны соответствовать Конституции.

Ни один документ меньшей юридической силы не может устанавливать ограничения, противоречащие Конституции, или подменять собой конституционное регулирование.

Особенно важно, что в Конституции 1996 года не было закреплено положение о постоянном нейтралитете Украины.

Её статья 1 определила Украину суверенным и независимым государством.

Статья 5 установила, что носителем суверенитета и единственным источником власти является народ.

Статья 18 определила общие принципы внешнеполитической деятельности, направленной на обеспечение национальных интересов и безопасности.

Но Конституция не содержала нормы, которая навсегда запрещала бы Украине вступать в военные союзы.

Это принципиальный момент.

Если бы постоянный нейтралитет должен был стать неизменной конституционной характеристикой независимой Украины, соответствующее положение можно было бы прямо закрепить в Основном Законе.

Однако этого не сделали.

Вместо этого Конституция установила общие принципы суверенитета, народовластия и порядок определения и изменения государственной политики.

Поэтому после принятия Конституции 1996 года невозможно использовать отдельное программное предложение Декларации 1990 года как норму, имеющую большую юридическую силу, чем Конституция.

6. Что об учредительной власти народа сказал Конституционный Суд Украины?

Особенно важно Решение Конституционного Суда Украины от 11 июля 1997 года № 3-зп/1997.

В нём Суд рассматривал вопросы, связанные с конституционными полномочиями Верховной Рады.

Конституционный Суд исходил из того, что Конституция Украины принята от имени украинского народа, которому принадлежит исключительное право определять и изменять конституционный строй.

Суд также пояснил, что принятие Конституции Верховной Радой было актом реализации суверенитета народа. Эти позиции собраны в официальной подборке правовых позиций Конституционного Суда относительно преамбулы Конституции.

Это важная правовая позиция.

Она означает, что источником конституционного строя Украины является не воля другого государства и не неизменность политических деклараций предыдущего периода, а учредительная власть украинского народа.

Народ имеет право определять конституционный строй, а его изменение осуществляется в соответствии с Конституцией.

Отсюда следует, что решения о конституционном курсе Украины не могут быть поставлены в зависимость от разрешения России.

Так же невозможно утверждать, что Верховный Совет Украинской ССР в 1990 году своим провозглашением политического намерения навсегда лишил будущие поколения украинцев права менять государственную политику.

7. Конституция — не застывший документ, а правовая основа, которая может меняться

Конституцию часто называют «живым документом».

Это не значит, что её можно произвольно игнорировать или менять обычным политическим решением.

Речь о другом: Конституция является действующей правовой основой государства, которая действует в современных общественных условиях и предусматривает механизмы собственного изменения.

В Конституции Украины для этого есть специальный раздел XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины».

Статьи 154–159 устанавливают порядок внесения изменений, необходимые парламентские голосования, особые требования к отдельным разделам и конституционные ограничения.

То есть сама Конституция предусматривает возможность своего развития.

Это принципиально отличает её от представления о неизменном политическом приказе, который один Верховный Совет якобы оставил всем будущим поколениям.

Конституционная стабильность не означает запрета любых изменений.

Она означает, что изменения должны осуществляться законным способом.

Именно поэтому Украина могла менять внешнеполитический курс, если такие изменения соответствовали действующей Конституции и международным обязательствам государства.

Ключевой принцип: Украина не обязана вечно придерживаться каждого политического намерения, провозглашённого в 1990 году. Она обязана соблюдать действующую Конституцию, законы и обязательные для неё международные договоры.

8. Означала ли ссылка на Декларацию в Акте независимости принятие вечного нейтралитета?

24 августа 1991 года Верховный Совет принял Акт провозглашения независимости Украины.

В нём было указано, что независимость провозглашается, в частности, осуществляя Декларацию о государственном суверенитете Украины.

Это подтверждает историческую и учредительную связь между документами.

Однако ссылка на Декларацию не означает, что каждое её политическое намерение автоматически превратилось в международное обязательство, которое невозможно изменить.

Акт независимости не устанавливал условия, при котором украинская государственность прекращается в случае отказа от нейтралитета.

1 декабря 1991 года украинский народ подтвердил Акт независимости на всеукраинском референдуме.

Более 90% участников голосования поддержали независимость.

Предметом референдума было подтверждение Акта провозглашения независимости Украины.

Избиратели не голосовали за отдельное международное соглашение о постоянном нейтралитете.

Поэтому утверждение, что независимость Украины была предоставлена лишь в обмен на обещание никогда не вступать в НАТО, не подтверждается содержанием документов.

9. Устанавливали ли Беловежские соглашения обязательный нейтралитет?

8 декабря 1991 года руководители Украины, России и Беларуси подписали Соглашение о создании СНГ.

В нём признавались суверенитет государств, территориальная целостность, нерушимость границ и принципы сотрудничества.

Статья 6 предусматривала взаимодействие в сфере международного мира, безопасности, сокращения вооружений и сохранения общего военно-стратегического пространства под объединённым командованием, включая единый контроль над ядерным оружием.

Но она не содержала обязательства Украины навсегда оставаться нейтральной. Напротив, стороны договорились лишь уважать стремление друг друга к статусу нейтрального государства.

Также соглашение не давало России права запрещать Украине заключать международные договоры или вступать в военно-политические союзы.

Военно-стратегические договорённости переходного периода распада СССР нельзя автоматически отождествлять с международным договором о постоянном нейтралитете.

10. Международное право: может ли государство самостоятельно менять свой статус в сфере безопасности?

В международных документах, которые подписывала и Россия, прямо признавалось право государств самостоятельно определять свои механизмы безопасности.

Особенно важен Будапештский документ СБСЕ 1994 года.

В главе IV, в пунктах 10–11 Кодекса поведения, касающегося военно-политических аспектов безопасности, подтверждалось право государств определять собственные интересы безопасности, принадлежать или не принадлежать к международным организациям и военным союзам, быть нейтральными и менять соответствующий статус с учётом действующих договорённостей и процедур.

Ещё чётче этот принцип сформулирован в Хартии европейской безопасности ОБСЕ 1999 года.

Пункт 8 подтверждает право каждого государства свободно выбирать или менять свои механизмы безопасности, включая союзнические договоры.

В том же пункте указано, что государства не должны укреплять собственную безопасность за счёт безопасности других, а ни одно государство не может считать часть пространства ОБСЕ своей сферой влияния.

Эти положения нужно толковать вместе.

Они предусматривают учёт интересов безопасности других государств, но не устанавливают автоматического права России запрещать Украине вступление в НАТО.

11. Чем отличаются нейтралитет и внеблоковость?

Эти понятия часто используют как синонимы, хотя они не полностью тождественны.

Нейтралитет в международном праве прежде всего связан с правами и обязанностями государства в отношении международного вооружённого конфликта, в котором оно не участвует.

Постоянный нейтралитет предполагает длительную политико-правовую ориентацию государства на неучастие в войнах и соблюдение соответствующих ограничений.

Внеблоковость означает политику неучастия в военно-политических союзах.

При этом внеблоковое государство может сотрудничать с другими странами в сфере безопасности, проводить военные учения, покупать оружие и заключать международные договоры.

Так же отсутствие членства в НАТО само по себе не означает, что государство имеет статус постоянно нейтрального.

Эта разница важна для оценки украинского законодательства 2010 года.

12. 2010 год: Украина самостоятельно закрепляет внеблоковость

1 июля 2010 года Верховная Рада приняла Закон № 2411-VI «Об основах внутренней и внешней политики» (ссылка ведёт на редакцию 2010 года).

Закон закрепил политику внеблоковости Украины, то есть неучастия в военно-политических союзах.

Вместе с тем он допускал продолжение конструктивного партнёрства с НАТО и другими международными структурами.

Следовательно, даже в период официальной внеблоковости Украина могла осуществлять международное военное сотрудничество.

Важно, что внеблоковость была установлена обычным законом, а не путём заключения международного договора о вечном нейтралитете.

Поэтому Верховная Рада могла изменить этот закон в пределах своих конституционных полномочий.

В ноябре 2010 года НАТО официально подтвердило, что уважает внеблоковый статус Украины.

Это дополнительно показывает, что соответствующий курс был политическим выбором украинского государства.

13. 2014 год: Россия начала агрессию, когда Украина ещё оставалась внеблоковой

В начале 2014 года Украина не была членом НАТО.

У неё не было Плана действий по членству, и она законодательно придерживалась политики внеблоковости.

Несмотря на это, в феврале 2014 года Россия начала военную операцию по захвату Крыма.

В марте Россия осуществила незаконную аннексию полуострова.

С апреля 2014 года на Донбассе развернулся вооружённый конфликт с участием поддерживаемых Россией формирований, а затем и российских регулярных войск.

Лишь 23 декабря 2014 года Верховная Рада приняла Закон № 35-VIII об отказе от политики внеблоковости.

Закон вступил в силу 1 января 2015 года.

Эта хронология принципиально важна.

Россия начала агрессию против Украины до того, как Украина отказалась от внеблокового статуса.

Следовательно, утверждение, что Россия напала в ответ на отмену украинской внеблоковости, противоречит последовательности событий.

14. 2019 год: Украина закрепила курс на НАТО в Конституции

7 февраля 2019 года Верховная Рада приняла Закон № 2680-VIII о внесении изменений в Конституцию Украины относительно стратегического курса на приобретение полноправного членства в Европейском союзе и НАТО.

Закон вступил в силу 21 февраля 2019 года.

Изменения были внесены в преамбулу Конституции, а также в статьи 85, 102 и 116.

Это решение приняли через пять лет после начала российской агрессии.

Важно, что изменения внесли в Конституцию по специальной конституционной процедуре, а не путём простого политического провозглашения.

То есть стратегический курс на членство в НАТО был закреплён в документе, имеющем высшую юридическую силу на Украине.

И именно здесь особенно очевидной становится ошибка сторонников аргумента о Декларации 1990 года.

Они пытаются поставить политическое намерение, провозглашённое Верховным Советом Украинской ССР, выше положений Конституции независимой Украины, изменённой в соответствии с конституционной процедурой.

Такой подход не соответствует принципу верховенства Конституции.

15. Существуют ли другие юридические взгляды на Декларацию?

Для полноты правового анализа важно отметить, что вопрос соотношения Декларации 1990 года, Акта независимости и Конституции 1996 года был предметом юридических дискуссий.

В частности, в особом мнении судьи Конституционного Суда Украины от 22 ноября 2018 года высказывался подход, согласно которому положения Декларации о нейтралитете имеют значение для понимания учредительной воли украинского народа и конституционного строя.

Эта позиция демонстрирует, что в юридической науке возможны разные подходы к историческим учредительным документам.

Однако особое мнение судьи не является решением Конституционного Суда и не имеет силы обязательного официального толкования Конституции.

Оно не устанавливает международного обязательства Украины оставаться нейтральной и не даёт России права определять украинскую внешнюю политику.

Поэтому неправильно утверждать, что Конституционный Суд Украины официально признал Декларацию документом, который навсегда запрещает вступление в НАТО.

Так же неправильно утверждать, что Суд отдельным решением признал всю Декларацию актом однократного действия.

16. Могла ли Россия требовать от Украины постоянного нейтралитета?

Россия могла выражать возражения против вступления Украины в НАТО, предлагать переговоры и обсуждать вопросы европейской безопасности.

Но политические возражения не создают права силой заставлять другое государство придерживаться определённого внешнеполитического курса.

Статья 2(4) Устава ООН запрещает угрозу силой и её применение против территориальной неприкосновенности или политической независимости государств.

Международное право не даёт России права принуждать Украину к нейтралитету путём вторжения, оккупации или аннексии территорий.

Даже если допустить, что отдельные решения Украины или НАТО вызывали у России опасения в сфере безопасности, такие опасения не отменяли её обязательств по Уставу ООН.

17. Окончательный вывод

Вердикт: манипуляция, основанная на неправильном толковании юридической природы Декларации о государственном суверенитете Украины.

16 июля 1990 года Верховный Совет Украинской ССР действительно провозгласил намерение стать в будущем постоянно нейтральным государством.

Однако Декларация была учредительным и программным документом периода становления украинской государственности.

Она прямо определяла себя основой для будущей Конституции и законов.

Её основные государствообразующие задачи реализовывались через провозглашение независимости, референдум 1991 года, создание государственных институтов и принятие Конституции 1996 года.

При этом нет оснований механически называть всю Декларацию индивидуальным актом однократного применения: Конституционный Суд такого вывода не делал.

Юридически определяющим является другое.

После 28 июня 1996 года именно Конституция Украины имеет высшую юридическую силу.

Конституция 1996 года не устанавливала постоянного нейтралитета Украины.

Она закрепила суверенитет, народовластие, принцип верховенства права и порядок внесения конституционных изменений.

Украина законодательно ввела внеблоковость в 2010 году, но Россия начала агрессию в 2014 году, когда этот курс ещё оставался действующим.

После начала агрессии Украина отказалась от внеблоковости, а в 2019 году закрепила стратегический курс на членство в НАТО в Конституции.

Международные документы ОБСЕ, которые поддерживала Россия, также признают право государств выбирать или менять свои механизмы безопасности.

Следовательно, Декларация 1990 года — фундаментальный документ украинской государственности, но её положение о намерении стать нейтральным государством не является бессрочным международным запретом на вступление Украины в НАТО.

Исторический учредительный документ не может использоваться для отрицания действующей Конституции или лишения украинского народа права определять будущее собственного государства.

18. Первоисточники и судебные толкования

1. Декларация о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 года. Раздел IX о намерении нейтралитета и заключительное положение о Декларации как основе будущей Конституции.
2. Акт провозглашения независимости Украины от 24 августа 1991 года. Реализация права на самоопределение и провозглашение независимости.
3. Конституция Украины от 28 июня 1996 года. Статьи 1, 5, 8, 18 и раздел XIII.
4. Решение Конституционного Суда Украины № 7-рп/2009 от 16 апреля 2009 года. Пункт 4 мотивировочной части: различие нормативных и ненормативных актов. Решение непосредственно не касается Декларации 1990 года.
5. Правовые позиции Конституционного Суда Украины относительно преамбулы Конституции. Решение № 3-зп/1997 и другие позиции об учредительной власти украинского народа.
6. Решение Конституционного Суда Украины № 4-зп от 3 октября 1997 года. Официальное толкование момента вступления в силу Конституции Украины 28 июня 1996 года.
7. Верховный Суд — 35 лет Декларации о государственном суверенитете Украины. Историческая роль Декларации как юридического фундамента государственности и основы дальнейшего конституционного развития.
8. Особое мнение судьи Конституционного Суда Украины от 22 ноября 2018 года. Альтернативный юридический подход к значению Декларации; не является обязательным решением Суда.
9. Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 года. Статья 6 о военно-стратегическом сотрудничестве, а не о бессрочном нейтралитете.
10. Будапештский документ СБСЕ 1994 года. Глава IV, пункты 10–11 Кодекса поведения: право государств выбирать и менять статус в сфере безопасности.
11. Хартия европейской безопасности ОБСЕ 1999 года. Пункт 8: право государств выбирать или менять механизмы безопасности, включая военные союзы.
12. Закон Украины № 2411-VI от 1 июля 2010 года. Законодательное закрепление внеблоковости.
13. Закон Украины № 35-VIII от 23 декабря 2014 года. Отказ от политики внеблоковости.
14. Закон Украины № 2680-VIII от 7 февраля 2019 года. Конституционное закрепление стратегического курса на членство в ЕС и НАТО.
15. Устав Организации Объединённых Наций. Статья 2(4) о запрете угрозы силой и её применения.