От автономии к УНР: как Украина создавала собственную государственную власть в 1917 году

Часть 2. Центральная Рада, правительство, законодательство и государственные институты

Период основных событий: март — декабрь 1917 года.
Место: Киев и территории, на которые распространяла свои полномочия украинская власть.
Ключевые документы: универсалы Центральной Рады, Временная инструкция Генеральному секретариату, законодательные акты УНР.

Российский тезис: До провозглашения независимости в январе 1918 года украинской государственности якобы не существовало. Центральная Рада была общественной организацией, Генеральный секретариат оставался местной администрацией, а провозглашение УНР ничего принципиально не изменило.

1. Почему государственность нужно оценивать по полномочиям

Название учреждения само по себе не определяет его юридической природы.

Представительный орган может быть общественным объединением, автономным парламентом или органом государственной власти. Исполнительный орган может действовать как местная администрация или как правительство республики.

Чтобы установить характер украинской власти, нужно исследовать:

• от чьего имени она действовала;
• какие решения принимала;
• на какую территорию претендовала;
• кому подчиняла учреждения;
• признавала ли над собой другой действующий центр власти;
• насколько могла обеспечивать выполнение своих решений.

Именно изменение этих характеристик объясняет переход от автономного движения к УНР.

2. Центральная Рада не оставалась неизменной общественной организацией

В начале революции Центральная Рада была средоточием украинского политического представительства. В течение 1917 года она расширяла представительство и перенимала властные функции.

В Первом Универсале Рада уже обращалась к населению с программой организации власти, финансирования и устройства жизни Украины.

Полный текст Первого Универсала.

Вместе с тем документ сохранял связь с российским государством. Поэтому июньский этап нужно характеризовать как строительство автономной власти, а не как уже провозглашённую полную независимость.

Дальнейшее изменение статуса Рады определяется её актами и компетенцией. Первоначальное происхождение организации не означало, что она навсегда оставалась лишь общественным объединением.

3. Генеральный секретариат стал исполнительным центром

28 июня 1917 года по новому стилю Центральная Рада создала Генеральный секретариат.

Это был собственный исполнительный орган, призванный реализовывать её решения и организовывать управление.

Материал о создании Генерального секретариата.

Сам факт создания органа ещё не означал завершённой независимой государственности. Однако он означал переход от политических требований к собственной исполнительной структуре.

Появлялась конструкция, в которой представительный центр принимал решения, а ответственный перед ним исполнительный орган должен был их осуществлять.

4. Российское правительство пыталось ограничить украинскую компетенцию

Временная инструкция Генеральному секретариату от 4 августа по старому стилю, или 17 августа по новому, определяла его место в системе Временного правительства.

Она ограничивала полномочия преимущественно пятью губерниями: Киевской, Волынской, Подольской, Полтавской и Черниговской, с определёнными исключениями.

Инструкция также предусматривала зависимость от центрального правительства в порядке управления.

Текст Временной инструкции.

Следовательно, украинская и российская стороны по-разному определяли объём украинской власти.

Это была борьба за компетенцию. Документ показывает стремление Петрограда удержать украинский орган в подчинённом положении, но не исчерпывает вопроса его фактической деятельности.

5. После свержения Временного правительства изменилась вся конструкция отношений

В ноябре 1917 года перестало действовать правительство, с которым Центральная Рада договаривалась об автономном устройстве.

Третий Универсал прямо описывал отсутствие центрального правительства и распространение безвластия.

Ответом стало провозглашение Украинской Народной Республики 20 ноября по новому стилю.

Текст Третьего Универсала.

Поэтому ноябрьскую ситуацию нельзя механически описывать августовской инструкцией. Изменилось и центральное правительство, и собственный учредительный акт украинской власти.

6. Третий Универсал определил, кому принадлежит власть в Украине

Третий Универсал не ограничивался названием республики.

Он определял Центральную Раду и Генеральный секретариат органами, которым до Украинского Учредительного собрания принадлежало право издавать законы и управлять.

Также документ устанавливал территориальную основу УНР, провозглашал права и свободы, определял направления земельной, трудовой и судебной политики.

Скан и воспроизведение текста Третьего Универсала.

Это был акт организации публичной власти.

Его юридическое значение состояло в определении собственного законодательного и исполнительного центра республики, а не только в политическом пожелании создать его когда-нибудь в будущем.

7. Территорию республики определяли отдельно от фактического контроля

Третий Универсал называл территории, которые должны были составлять УНР, и предусматривал отдельное решение вопроса о присоединении смежных земель с украинским населением.

Однако заявленная территория и территория эффективного управления не тождественны.

Местные советы, военные структуры, администрации и политические силы могли признавать разные центры власти. Поэтому перечень губерний в документе не доказывает полного и непрерывного контроля над каждым населённым пунктом.

Вместе с тем неравномерность контроля не превращает сам акт территориальной организации в пустую декларацию. Она определяет пределы его фактического осуществления.

8. Собственное законодательство стало одним из главных проявлений государственности

Закон Центральной Рады от 25 ноября по старому стилю, или 8 декабря 1917 года по новому, закрепил её исключительное право издавать законы для УНР до образования предусмотренной федеративной конструкции.

Акт также определял дальнейшее действие прежнего законодательства и деятельность учреждений.

Текст закона, известного как закон о правопреемстве.

Юридическое значение этого решения состояло в том, что украинская власть сама определяла, какие нормы действуют в республике и кто уполномочен их изменять.

Это уже претензия на собственное законодательное верховенство в пределах УНР.

Вместе с тем упоминание будущей федерации показывает, что республиканский правопорядок и провозглашение полной внешней независимости ещё не совпадали.

9. Сохранение старых законов не означало сохранения подчинения

Закон оставлял в силе прежние нормы, если их не изменили или не отменили украинские акты.

Это был способ обеспечить правовую непрерывность. Населению, судам и администрациям нужны были правила относительно собственности, договоров, ответственности и управления.

Особенно важно, что прежние нормы сохранялись уже как нормы правопорядка УНР, а учреждения предполагалось продолжать как учреждения республики.

Воспроизведение положений закона о законодательстве и учреждениях.

Государство не обязано написать все законы заново, чтобы осуществлять собственную власть.

Определяющий вопрос состоит в том, кто устанавливает их действие и имеет право их изменять.

10. Финансовые учреждения создавали до провозглашения независимости

22 декабря 1917 года Центральная Рада приняла закон о преобразовании Киевской конторы российского Государственного банка в Украинский государственный банк.

Эту дату приводит Национальный банк Украины.

История центрального банка на сайте НБУ.

Следовательно, ещё до Четвёртого Универсала украинская власть создавала собственное центральное финансовое учреждение.

Это важное доказательство того, что государственный аппарат не возник одномоментно после провозглашения независимости.

Вместе с тем наличие банка не означало мгновенной финансовой самодостаточности или полного контроля над всеми доходами и расходами.

11. Собственные деньги были частью строительства правопорядка

УНР подготовила выпуск собственных государственных кредитных билетов номиналом 100 карбованцев. По данным НБУ, их ввели в обращение 5 января 1918 года.

Материал НБУ об истории украинских денег.

Следовательно, подготовка эмиссии и формирование финансового учреждения предшествовали провозглашению независимости.

Собственная валюта не является обязательным условием существования каждого государства. Однако в этом случае она была конкретным проявлением самостоятельного властного решения.

12. Военный аппарат оставался одним из самых сложных вопросов

Наличие украинских военных организаций и частей нельзя автоматически приравнивать к единой армии, беспрекословно подчинявшейся одному правительству.

Нужно отдельно устанавливать командование, дисциплину, финансирование и выполнение приказов.

Поэтому для характеристики УНР недостаточно лишь посчитать учреждения. Нужно оценить способность обеспечивать решения, особенно в условиях вооружённого конфликта.

Это существенное ограничение фактической дееспособности украинской власти. Но слабость военного аппарата сама по себе не доказывает отсутствия всех других проявлений государственности.

13. Федеративная ориентация не отменяла собственного государственного строительства

УНР ноября 1917 года ещё не провозгласила полного разрыва с Россией.

Однако проект будущей федерации не означал автоматического подчинения любому правительству, захватившему власть в Петрограде.

Законодательство УНР показывает, что Центральная Рада предусматривала будущее образование федеративной республики и её конституции, а до того закрепляла собственные полномочия.

Следовательно, нужно различать:

Эти характеристики связаны, но не возникают обязательно в один день.

14. Почему иностранное признание не является единственным доказательством

Декларативный подход к признанию государств позволяет отделить существование государства от его дипломатического признания.

Но он требует исследовать фактические и правовые характеристики образования.

Для УНР такими доказательствами являются собственные учредительные акты, законодательный центр, исполнительная власть, территориальная основа, подчинение учреждений и финансовая организация.

Эти документы нельзя отбросить лишь потому, что определённое иностранное государство не признавало Украину.

Вместе с тем декларативный подход не устраняет необходимости точно определить уровень самостоятельности на каждом этапе.

15. Правовой вывод

На протяжении 1917 года украинские органы прошли путь от политического представительства и автономных требований к провозглашению республики и организации собственного правопорядка.

Особенно отчётливо это изменение прослеживается после Третьего Универсала:

• определён собственный законодательный и исполнительный центр;
• заявлена территориальная основа республики;
• закреплено право издавать законы;
• определено действие прежних норм и статус учреждений;
• создано центральное финансовое учреждение.

Поэтому утверждение, что до января 1918 года украинской государственности вообще не существовало, не соответствует содержанию документов.

Вместе с тем тезис о полностью сформированном независимом государстве уже в июне 1917 года был бы чрезмерным. Он смешивает начальную автономную организацию, республиканский этап и последующую независимость.

Наиболее точное определение: украинская республиканская государственность и её институты формировались до провозглашения полной независимости.

Хронология

Даты приведены по новому стилю.

Наша позиция

Провозглашение независимости УНР не было началом украинской власти с пустого места.

До него уже существовали республиканские органы, законодательные решения и процесс подчинения государственных учреждений украинскому центру.

Этот процесс был неполным и противоречивым. Однако трудности управления не позволяют вычеркнуть документированное государственное строительство.

Украинская государственность возникала через создание и осуществление собственной власти. Её нельзя свести к одному дипломатическому признанию, одному универсалу или разрешению из Петрограда.

Первоисточники

1. Первый Универсал Украинской Центральной Рады, 10 (23) июня 1917 года.
2. АрміяInform: 105 лет назад украинцы сформировали первое национальное правительство.
3. Временная инструкция Генеральному секретариату Временного правительства на Украине, 4 (17) августа 1917 года.
4. Третий Универсал Украинской Центральной Рады, 7 (20) ноября 1917 года.
5. Закон Центральной Рады о праве издавать законы и действии прежнего законодательства, 25 ноября (8 декабря) 1917 года.
6. НБУ: история центрального банка Украины.
7. НБУ: история украинской гривны.