Міжнародна реакція на захоплення Криму: що означає резолюція Генеральної Асамблеї ООН 68/262

Дата основної події: 27 березня 2014 року.
Документ: резолюція ГА ООН 68/262 «Територіальна цілісність України».
Період аналізу: березень 2014 року.

Російська теза: міжнародного рішення проти приєднання Криму нібито немає. Рада Безпеки ООН нічого не ухвалила, а резолюція Генеральної Асамблеї має рекомендаційний характер. Без рішення Ради Безпеки чи міжнародного суду Росію начебто не можна називати агресором. Держави, які утрималися під час голосування, нібито фактично підтримали російську позицію.

1. Міжнародна реакція почалася до ухвалення резолюції

Резолюція 68/262 не була першою реакцією на кримські події. До її ухвалення міжнародні організації та держави вже заперечували законність голосування та російських дій.

11 березня: позиція голови ОБСЄ

Голова ОБСЄ, президент Швейцарії Дідьє Буркгальтер, заявив, що заплановане голосування:

«is in contradiction with the Ukrainian Constitution and must be considered illegal»

Тобто: «суперечить Конституції України і має вважатися незаконним». Він також виключив можливість спостереження ОБСЄ за голосуванням 16 березня. Заява голови ОБСЄ від 11 березня 2014 року.

Отже, законність заходу офіційно заперечували ще до його проведення.

17 березня: невизнання результатів Європейським Союзом

Рада ЄС заявила:

«The EU does not and cannot recognise the outcome of a referendum organised under such circumstances.»

Тобто: «ЄС не визнає і не може визнати результат референдуму, організованого за таких обставин». Того самого дня запровадили обмежувальні заходи щодо 21 посадовця.

24 березня: Гаазька декларація G7

Лідери G7 у спільній заяві з Гааги зазначили:

«We condemn the illegal referendum held in Crimea in violation of Ukraine’s constitution. We also strongly condemn Russia’s illegal attempt to annex Crimea in contravention of international law and specific international obligations. We do not recognize either.»

Тобто: «Ми засуджуємо незаконний референдум, проведений у Криму з порушенням Конституції України. Ми також рішуче засуджуємо незаконну спробу Росії анексувати Крим усупереч міжнародному праву та конкретним міжнародним зобов'язанням. Ми не визнаємо ні того, ні іншого». Вони також відмовилися брати участь у запланованому саміті в Сочі та призупинили свою участь у форматі G8.

Таким чином, міжнародна реакція охоплювала офіційні заяви, невизнання, обмежувальні заходи та дипломатичні наслідки.

2. Чому Рада Безпеки не ухвалила резолюцію

15 березня 2014 року Рада Безпеки розглядала проєкт резолюції S/2014/189 щодо України та запланованого кримського голосування.

Через негативний голос Росії як постійного члена Ради Безпеки проєкт не був ухвалений. Офіційне повідомлення ООН про голосування 15 березня.

Проєкт мав проголосити, що цей референдум:

«can have no validity, and cannot form the basis for any alteration of the status of Crimea»

Тобто: «не може мати чинності й не може бути підставою для будь-якої зміни статусу Криму».

Тому фраза «Рада Безпеки нічого не ухвалила» без пояснення результатів голосування приховує причину.

Відсутність резолюції була наслідком російського вето, а не підтримки російської позиції більшістю членів Ради.

При цьому проєкт стосувався конкретних питань територіальної цілісності та кримського голосування. Не потрібно приписувати йому положень, яких у ньому не було, або подавати його як неухвалений кримінальний вирок.

3. Що саме містить резолюція 68/262

27 березня Генеральна Асамблея ухвалила резолюцію «Територіальна цілісність України».

Її основні положення:

Практичний зміст документа зрозумілий: оголошені результати кримського голосування не були прийняті як законна підстава передачі території Росії.

Водночас резолюцію 68/262 потрібно цитувати точно. Вона зосереджена на територіальній цілісності та невизнанні зміни статусу, а не на встановленні кримінальної вини конкретних осіб.

4. Як проголосували держави

За резолюцію проголосували 100 держав, проти 11, утрималися 58. Офіційне повідомлення ООН про ухвалення резолюції.

Ці категорії не можна змішувати.

Утримання означає, що держава не подала голосу ні за, ні проти документа. Правило 86 Правил процедури Генеральної Асамблеї прямо встановлює:

«Members which abstain from voting are considered as not voting.»

Тобто: «Члени, які утрималися від голосування, вважаються такими, що не голосували». Утримання не дорівнює підтримці Росії або визнанню Криму російським.

Мотиви утримання можуть бути різними. Їх потрібно встановлювати за поясненнями конкретної держави.

Так само голосування проти певного тексту не завжди означає офіційне визнання анексії. Для такого висновку потрібні відповідні заяви та дії держави.

5. Чи є резолюція обов'язковою

Резолюція 68/262 не є судовим вироком і сама собою не запроваджує обов'язкових санкцій.

За статтею 10 Статуту ООН Генеральна Асамблея може обговорювати будь-які питання в межах Статуту й «make recommendations» — робити рекомендації.

Однак рекомендаційність описує юридичну силу конкретного документа. Вона не означає, що норми міжнародного права, на які він спирається, також можна виконувати за бажанням.

Заборона застосування сили проти територіальної цілісності держави існувала до голосування Генеральної Асамблеї. Вона не виникла 27 березня 2014 року й не залежала від кількості голосів за резолюцію.

Тому значення документа ширше за просте інформування. Він зафіксував позицію Генеральної Асамблеї та підтримав невизнання незаконної зміни статусу території.

Міжнародний суд ООН у консультативному висновку від 8 липня 1996 року пояснював (пункт 70):

«General Assembly resolutions, even if they are not binding, may sometimes have normative value. They can, in certain circumstances, provide evidence important for establishing the existence of a rule or the emergence of an opinio juris.»

Тобто: «резолюції Генеральної Асамблеї, навіть якщо вони не є обов'язковими, іноді можуть мати нормативне значення. За певних обставин вони можуть бути важливим доказом існування норми або формування opinio juris» — переконання держав у її обов'язковості. Для цього аналізують зміст документа й умови його ухвалення.

6. Чому міжнародне право працює без єдиного світового уряду

Міжнародне право переважно має горизонтальну будову: держави юридично рівні між собою, а над ними немає єдиного світового уряду з універсальними повноваженнями.

Цю основу відображає стаття 2 Статуту ООН, яка закріплює суверенну рівність держав, добросовісне виконання зобов'язань, мирне вирішення спорів та заборону погрози силою або її застосування.

Такий порядок не означає відсутності обов'язкових норм. Він означає, що оцінювання порушень, вирішення спорів і примусове реагування не зосереджені в одному органі.

Держави застосовують міжнародне право у своїх відносинах, висувають юридичні вимоги, здійснюють самооборону за передбачених правом умов, звертаються до судів та міжнародних організацій.

Суд може остаточно вирішити спір у межах своєї компетенції. Але обов'язок не нападати на іншу державу існує ще до судового розгляду.

7. Агресія не виникає лише після рішення суду

Держава вчиняє міжнародне порушення своїми діями. Рішення суду встановлює та юридично оцінює порушення, але за загальним правилом не створює його.

Стаття 2 Статей про відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння визначає:

«There is an internationally wrongful act of a State when conduct consisting of an action or omission: (a) Is attributable to the State under international law; and (b) Constitutes a breach of an international obligation of the State.»

Тобто: «Міжнародно-протиправне діяння держави має місце, коли поведінка, що полягає в дії або бездіяльності: а) присвоюється державі за міжнародним правом; і б) становить порушення міжнародного зобов'язання цієї держави». Попереднє рішення суду серед цих умов не зазначене.

Отже, для обґрунтованої оцінки потрібно встановити факти й застосувати відповідні норми.

Самого політичного звинувачення недостатньо. Але відсутність рішення Ради Безпеки або суду також не є доказом законності.

Держава, яка вчиняє акт агресії, не отримує правового захисту лише тому, що міжнародний орган ще не ухвалив рішення або його роботу заблоковано.

8. Як визначають акт агресії

Визначення агресії, затверджене резолюцією ГА ООН 3314 (XXIX) від 14 грудня 1974 року, у статті 1 встановлює:

«Aggression is the use of armed force by a State against the sovereignty, territorial integrity or political independence of another State, or in any other manner inconsistent with the Charter of the United Nations, as set out in this Definition.»

Тобто: «Агресією є застосування збройної сили державою проти суверенітету, територіальної цілісності або політичної незалежності іншої держави чи в будь-який інший спосіб, несумісний зі Статутом Організації Об'єднаних Націй, як це встановлено в цьому Визначенні».

Стаття 3 називає серед відповідних дій — «regardless of a declaration of war», тобто незалежно від оголошення війни, — вторгнення, напад, військову окупацію внаслідок такого нападу, «any annexation by the use of force of the territory of another State or part thereof» (будь-яку анексію із застосуванням сили території іншої держави або її частини), бомбардування, блокаду та напади на збройні сили іншої держави.

Ці положення застосовуються з урахуванням статті 2 визначення та обставин конкретної ситуації.

Тому назви операцій не визначають їхньої законності. Потрібно оцінювати, що держава зробила, проти кого застосувала силу та чи мала для цього правову підставу.

9. Для чого Рада Безпеки визначає акт агресії

Стаття 39 Статуту ООН встановлює:

«The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security.»

Тобто: «Рада Безпеки визначає наявність будь-якої загрози миру, порушення миру або акту агресії та робить рекомендації або вирішує, яких заходів слід ужити відповідно до статей 41 і 42 для підтримання або відновлення міжнародного миру і безпеки».

Це повноваження потрібне для роботи системи колективної безпеки.

Отже, визначення Ради Безпеки має особливе інституційне значення: воно забезпечує підставу для конкретного реагування в межах її компетенції.

Але це не означає, що до такого визначення заборона агресії не діє.

Крім того, Рада може реагувати на загрозу миру або порушення миру. Для кожного заходу їй не обов'язково використовувати саме формулу «акт агресії».

10. Самооборона не потребує попереднього дозволу Ради Безпеки

Стаття 51 Статуту ООН встановлює:

«Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the United Nations, until the Security Council has taken measures necessary to maintain international peace and security.»

Тобто: «Цей Статут жодною мірою не зачіпає невід'ємного права на індивідуальну або колективну самооборону, якщо стається збройний напад на члена Організації, доки Рада Безпеки не вживе заходів, необхідних для підтримання міжнародного миру і безпеки». Про заходи самооборони потрібно негайно повідомляти Раді.

Отже, право захищатися виникає внаслідок нападу, а не після дозволу міжнародного органу. Його здійснення має відповідати вимогам міжнародного права, зокрема необхідності та пропорційності.

Поняття збройного нападу й акту агресії не повністю тотожні. Проте стаття 51 наочно показує: правові наслідки застосування сили можуть виникнути до рішення Ради Безпеки.

Інакше нападник із правом вето міг би блокувати саме право жертви на захист. Статут такого механізму не встановлює.

11. Чому вето не усуває міжнародного порушення

Потрібно розрізняти:

• наявність порушення міжнародного права;
• його оцінку державами, судами та міжнародними організаціями;
• можливість ухвалити й виконати конкретні примусові заходи.

Вето впливає на ухвалення рішення Радою Безпеки. Воно не змінює факти та не скасовує міжнародних зобов'язань.

Тому заблоковане реагування не означає відсутності порушення.

Агресія не перестає бути агресією через те, що держава, яка її вчиняє, має можливість заблокувати резолюцію.

Водночас відповідальність держави потрібно відрізняти від кримінальної відповідальності конкретних осіб. Для кримінального засудження потрібні компетентний суд, юрисдикція, докази та дотримання процесуальних гарантій.

12. Чому рекомендаційність не робить анексію законною

Російський аргумент змішує юридичну силу резолюції та обов'язковість правил, які регулюють поведінку держав.

Заборона застосування сили походить зі Статуту ООН. Заборона визнавати законними територіальні надбання внаслідок погрози силою або її застосування відображена також у Декларації про принципи міжнародного права 1970 року:

«Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными.»

Тобто: «Жодні територіальні надбання, що є результатом погрози силою або її застосування, не повинні визнаватися законними».

Резолюція 68/262 не створила ці правила. Вона підтвердила позицію Генеральної Асамблеї щодо ситуації, яка виникла в Україні.

Тому формула «резолюція рекомендаційна, отже анексія законна» не має юридичного зв'язку між першою та другою частинами.

Відсутність ефективного примусу не є дозволом на порушення.

13. Невизнання: більше, ніж політична незгода

Невизнання означає відмову приймати незаконно створену ситуацію як правомірну.

Держава, яка захопила територію, прагне перетворити фактичний контроль на загальновизнане право. Вона створює установи, видає документи, змінює адміністративні карти та вимагає вважати новий статус остаточним.

Політика невизнання протидіє саме цьому.

Пункт 2 статті 41 Статей про відповідальність держав передбачає:

«No State shall recognize as lawful a situation created by a serious breach within the meaning of article 40, nor render aid or assistance in maintaining that situation.»

Тобто: «Жодна держава не визнає правомірною ситуацію, створену серйозним порушенням у значенні статті 40, і не надає допомоги чи сприяння в збереженні такої ситуації».

Ці статті не є окремою універсальною конвенцією. Їх потрібно використовувати з точним розумінням правової природи та відповідних норм.

Для Криму принципове розмежування залишається таким: фактична діяльність російських органів не доводить законності російського суверенітету.

14. Санкції та невизнання є різними інструментами

Невизнання відповідає на питання, чи приймає держава заявлену зміну територіального статусу.

Санкції встановлюють конкретні обмеження. Їхні адресати, зміст і юридичні підстави визначаються окремими актами.

Наприклад, рішення Ради ЄС 2014/145/CFSP від 17 березня 2014 року стосувалося обмежувальних заходів «in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine» — щодо дій, які підривають територіальну цілісність, суверенітет і незалежність України або загрожують їм.

Воно з'явилося раніше за резолюцію 68/262.

Тому неправильно казати, що санкції автоматично запровадила Генеральна Асамблея. Так само відсутність санкцій у певної держави не доводить визнання нею Криму російським.

Хронологія міжнародної реакції

Наша позиція

Міжнародна реакція на захоплення Криму була офіційно задокументованою. Вона охоплювала заперечення проти голосування, невизнання зміни статусу, санкції та дипломатичні наслідки.

Росія сама заблокувала відповідний проєкт Ради Безпеки. Це пояснює відсутність резолюції, але не виправдовує російські дії.

Рекомендаційність резолюції 68/262 не скасовує обов'язковості Статуту ООН. Для виникнення міжнародного порушення не потрібен попередній вирок: правова оцінка спирається на факти та застосовні норми.

Рада Безпеки має особливі повноваження для колективного реагування. Її бездіяльність або заблоковане рішення не надають агресору імунітету від міжнародного права.

Крим не став українським завдяки голосуванню Генеральної Асамблеї. І не став російським завдяки російському вето.

Першоджерела

1. Резолюція ГА ООН 68/262 «Територіальна цілісність України», 27 березня 2014 року.
2. ООН — повідомлення про ухвалення резолюції Генеральною Асамблеєю (GA/11493).
3. Проєкт резолюції Ради Безпеки S/2014/189.
4. ООН — повідомлення про голосування Ради Безпеки 15 березня 2014 року (SC/11319).
5. Заява голови ОБСЄ від 11 березня 2014 року.
6. Рада ЄС — засідання 17 березня 2014 року.
7. Рішення Ради ЄС 2014/145/CFSP.
8. Гаазька заява G7 від 24 березня 2014 року.
9. Правила процедури Генеральної Асамблеї ООН, правило 86.
10. Статут ООН, статті 2, 10, 39, 51.
11. Міжнародний суд ООН — консультативний висновок від 8 липня 1996 року, пункт 70.
12. Статті про відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння, статті 2, 41.
13. Визначення агресії, резолюція ГА ООН 3314 (XXIX).
14. Декларація про принципи міжнародного права, резолюція ГА ООН 2625 (XXV).