«Будапештський меморандум нічого не гарантував»: що насправді підписали Україна, Росія, США та Велика Британія

Вердикт: твердження, що Будапештський меморандум «нічого не означав», є маніпулятивним. Але й твердження про автоматичні військові гарантії США та Великої Британії перебільшує його зміст. Росія прямо підтвердила повагу до кордонів України та відмову від застосування сили проти неї, проте механізму автоматичного військового захисту, як у статті 5 НАТО, документ не містить.

1. Суть твердження

Навколо Будапештського меморандуму 1994 року існує кілька поширених тверджень:

• «Меморандум — це просто папірець, який нікого ні до чого не зобов'язує».
• «Росія не гарантувала територіальну цілісність України».
• «США та Велика Британія зобов'язалися воювати за Україну».
• «Україна порушила меморандум, коли почала зближуватися з НАТО».
• «Документ утратив силу після зміни влади в Україні у 2014 році».

Для перевірки цих тверджень необхідно дослідити текст документа, його міжнародно-правовий статус, історію ядерного роззброєння України та конкретні зобов'язання підписантів.

Головний висновок: Будапештський меморандум не створював механізму автоматичного військового захисту України, аналогічного статті 5 Північноатлантичного договору. Проте Росія прямо підтвердила зобов'язання поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України, а також утримуватися від погрози силою та її застосування.

2. Чому Україна підписала Будапештський меморандум?

Після розпаду Радянського Союзу на території України залишився один із найбільших у світі ядерних арсеналів.

Йшлося про стратегічні ядерні боєзаряди, міжконтинентальні балістичні ракети, стратегічні бомбардувальники та іншу військову інфраструктуру.

Водночас наявність ядерної зброї на території України не означала, що вона мала повністю незалежну й готову систему оперативного управління цим арсеналом.

Питання контролю над ядерною зброєю, її технічного обслуговування, безпеки та подальшої долі були предметом складних міжнародних переговорів.

Україна погодилася приєднатися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як держава, що не володіє ядерною зброєю.

У цьому процесі важливу роль відіграли Лісабонський протокол 1992 року, Тристороння заява України, Росії та США від 14 січня 1994 року та рішення Верховної Ради України.

5 грудня 1994 року в Будапешті було підписано Меморандум про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.

Документ підписали Україна, Російська Федерація, Сполучені Штати Америки та Велика Британія.

Україна погоджувалася на ліквідацію ядерної зброї на своїй території, а три ядерні держави підтверджували визначені безпекові зобов'язання щодо України.

3. Чи є меморандум міжнародним договором?

Назва документа сама по собі не визначає його юридичної сили.

Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 року у статті 2 визначає міжнародний договір через його зміст і правову природу, незалежно від конкретної назви.

Отже, документ із назвою «меморандум» може бути міжнародним договором, якщо держави домовилися створити юридично обов'язкові міжнародні зобов'язання.

І навпаки, меморандум може містити переважно політичні домовленості.

У випадку Будапештського меморандуму питання його юридичної природи є предметом правової дискусії.

США та Велика Британія традиційно характеризували надані Україні безпекові запевнення як політичні зобов'язання, а не як договір про взаємну оборону.

Водночас документ був підписаний главами держав та урядів, містив конкретні положення щодо України, передбачав застосування з моменту підписання і був зареєстрований у Секретаріаті ООН.

У базі United Nations Treaty Series він опублікований під реєстраційним номером 52241.

Це важливі факти, але сама реєстрація в ООН не є остаточним судовим рішенням щодо юридичної обов'язковості кожного положення документа.

Стаття 102 Статуту ООН передбачає реєстрацію міжнародних договорів та угод, однак Секретаріат ООН не виконує функцію міжнародного суду, який остаточно визначає правову природу кожного зареєстрованого документа.

Тому некоректні обидва категоричні твердження: що Будапештський меморандум безумовно є повноцінним договором про військовий захист і що він узагалі не має жодного міжнародно-правового значення.

Найважливіше інше: основні зобов'язання Росії щодо поваги до суверенітету України, її кордонів і заборони застосування сили існують незалежно від дискусії про статус меморандуму.

Вони закріплені, зокрема, у Статуті ООН та інших міжнародних домовленостях.

4. Пункт 1: Росія зобов'язалася поважати кордони України

Перший пункт меморандуму підтверджує зобов'язання Росії, США та Великої Британії поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України.

Це одне з центральних положень документа.

У ньому немає застереження, що Росія може переглянути українські кордони в разі зміни влади, зовнішньополітичного курсу або рішення України про співпрацю з НАТО.

Також немає положення, яке виключало б Крим, Донецьку, Луганську чи інші області зі сфери дії цього зобов'язання.

У 1994 році Росія підтвердила повагу до існуючих кордонів України.

Отже, твердження, що Росія нічого не обіцяла щодо територіальної цілісності України, прямо суперечить змісту першого пункту.

5. Пункт 2: заборона погрози силою та її застосування

Другий пункт меморандуму підтверджує зобов'язання Росії, США та Великої Британії утримуватися від погрози силою або її застосування проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України.

Також передбачено, що їхня зброя ніколи не застосовуватиметься проти України, окрім самооборони або інших випадків відповідно до Статуту ООН.

Це не новий дозвіл чи заборона, які виникли виключно у 1994 році.

Заборона агресії вже існувала відповідно до статті 2(4) Статуту ООН.

Але меморандум окремо підтвердив застосування цього принципу саме до України.

У лютому 2014 року Росія розпочала військову операцію із захоплення Криму.

24 лютого 2022 року вона розпочала повномасштабне вторгнення, яке Генеральна Асамблея ООН резолюцією ES-11/1 визнала агресією.

Ці дії суперечать зобов'язанню утримуватися від застосування сили проти територіальної цілісності та політичної незалежності України.

Важливо: навіть якби Будапештський меморандум узагалі не існував, російське вторгнення все одно потрібно було б оцінювати відповідно до Статуту ООН.

6. Пункт 3: заборона економічного примусу

Третій пункт стосується економічного тиску.

Росія, США та Велика Британія підтвердили зобов'язання утримуватися від економічного примусу, спрямованого на підпорядкування здійснення Україною суверенних прав власним інтересам і отримання переваг.

Це положення не означає, що будь-який торговельний спір, санкція або економічне обмеження автоматично порушує меморандум.

Для такої оцінки необхідно встановити характер дій, їхню мету та відповідність міжнародному праву.

Однак сам факт наявності цього пункту спростовує твердження, що меморандум стосувався виключно ядерної зброї.

Він також охоплював питання політичної та економічної незалежності України.

7. Пункт 4: допомога Україні через Раду Безпеки ООН

Четвертий пункт передбачає зобов'язання Росії, США та Великої Британії домагатися негайних дій Ради Безпеки ООН для надання допомоги Україні як неядерній державі — учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.

Але це положення має важливу умову.

Воно стосується ситуації, коли Україна стає жертвою акту агресії або об'єктом погрози агресією, у якій використовується ядерна зброя.

Отже, пункт 4 не встановлює загального обов'язку автоматично розпочати військову операцію проти будь-якого агресора.

Він передбачає конкретний дипломатичний механізм через Раду Безпеки ООН у визначених обставинах.

Це особливо важливо, оскільки Росія є постійним членом Ради Безпеки ООН і має право вето щодо непроцедурних рішень.

Таким чином, документ не створив механізму гарантованого військового захисту, незалежного від політичних рішень Ради Безпеки.

8. Пункт 5: незастосування ядерної зброї

П'ятий пункт підтверджує зобов'язання трьох ядерних держав не застосовувати ядерну зброю проти держав — учасниць Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, які не володіють ядерною зброєю.

Документ передбачає сформульований у ньому виняток щодо нападу такої держави в асоціації або союзі з ядерною державою.

Для України це положення мало особливе значення.

Вона погоджувалася позбутися ядерного арсеналу, а ядерні держави підтверджували визначені запевнення щодо незастосування проти неї ядерної зброї.

Проте цей пункт також не означав, що США або Велика Британія автоматично повинні завдати ядерного удару у відповідь на будь-яку агресію проти України.

У меморандумі немає такого положення.

9. Пункт 6: консультації у випадку виникнення проблем

Шостий пункт передбачає проведення консультацій між Україною, Росією, США та Великою Британією у випадку виникнення ситуації, яка порушує питання щодо встановлених зобов'язань.

Це окремий механізм реагування.

Він не передбачає автоматичного застосування військової сили.

Але він підтверджує, що підписанти погодили процедуру обговорення ситуацій, які ставлять під сумнів виконання меморандуму.

5 березня 2014 року в Парижі Україна, США та Велика Британія провели консультації щодо подій у Криму.

Росію запросили взяти участь, але вона відмовилася.

У спільній заяві міністрів закордонних справ України, США та Великої Британії зазначалося, що меморандум містить зобов'язання утримуватися від погрози силою або її застосування проти територіальної цілісності України та передбачає консультації у разі виникнення відповідних питань.

Це важливий документальний приклад застосування консультаційного механізму після початку російської агресії.

10. Чи зобов'язувалися США та Велика Британія воювати за Україну?

Ні, такого прямого зобов'язання Будапештський меморандум не містить.

У ньому немає положення, яке вимагало б від США або Великої Британії автоматично вступати у війну в разі звичайного збройного нападу на Україну.

Це принципова відмінність від статті 5 Північноатлантичного договору.

Водночас навіть стаття 5 НАТО не встановлює однакової автоматичної військової відповіді всіх союзників: кожна держава здійснює ті дії, які вважає необхідними, включно з можливим застосуванням збройної сили.

Будапештський меморандум не містить і такого механізму колективної оборони.

Тому твердження, що США та Велика Британія юридично зобов'язані були автоматично оголосити війну Росії, не відповідає тексту документа.

Але з цього не випливає, що їхні безпекові запевнення були позбавлені політичного значення.

Відмова від ядерної зброї була важливим рішенням для України, а виконання наданих запевнень має значення для довіри до міжнародного режиму нерозповсюдження.

11. Чи зобов'язувалася Росія захищати Україну від третіх держав?

Будапештський меморандум не містить загального зобов'язання Росії вести війну проти будь-якої держави, яка нападе на Україну.

Росія підтвердила повагу до незалежності, суверенітету та кордонів України, зобов'язання не погрожувати силою та не застосовувати її, а також інші визначені запевнення.

Тому потрібно розрізняти два твердження.

Перше: Росія не брала на себе автоматичного обов'язку воювати проти кожного потенційного агресора.

Друге: Росія не мала права сама ставати агресором проти України.

Перше твердження відповідає обмеженому характеру безпекових запевнень.

Друге випливає як із меморандуму, так і зі Статуту ООН.

Відсутність обов'язку автоматично захищати Україну військовою силою не означає наявності права нападати на неї.

12. Чи могла Україна втратити запевнення через курс на НАТО?

У тексті Будапештського меморандуму немає положення, яке зобов'язувало б Україну залишатися нейтральною.

Немає й застереження, що запевнення припиняються у випадку вступу України до військового союзу.

Меморандум був пов'язаний із приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як неядерної держави.

Його текст не встановлював обміну «ядерне роззброєння в обмін на вічну позаблоковість».

Тому твердження, що Україна нібито анулювала Будапештський меморандум самим рішенням зближуватися з НАТО, не підтверджується текстом документа.

Так само зміна уряду або президента України не припиняє автоматично міжнародні зобов'язання інших держав.

13. Чи могла Росія відмовитися від запевнень після подій 2014 року?

Російські посадовці неодноразово висували аргументи про нібито зміну державності України після Революції Гідності.

Однак зміна влади, навіть якщо інша держава ставить під сумнів її внутрішню законність, сама по собі не означає припинення існування держави як суб'єкта міжнародного права.

Україна після 2014 року залишалася тією самою державою — членом ООН, із міжнародно визнаними кордонами.

Будапештський меморандум не передбачає, що зміна президента, уряду або конституційної політики створює для Росії право застосовувати військову силу.

Ба більше, зобов'язання поважати територіальну цілісність України існувало незалежно від цього документа.

Тому політичні оцінки подій 2014 року не створювали міжнародно-правового дозволу на анексію Криму.

14. Чи можна вважати Будапештський меморандум актом одноразової дії?

Ні, для такого висновку немає достатніх підстав.

На відміну від установчого політичного акта, який проголошує певну державотворчу мету, Будапештський меморандум містить запевнення щодо майбутньої поведінки держав.

Повага до кордонів, незастосування сили та утримання від економічного примусу не є діями, які можна виконати один раз і назавжди вважати завершеними.

Вони стосуються поведінки держав протягом часу.

Крім того, у тексті меморандуму не встановлено, що всі запевнення автоматично припиняються після завершення вивезення ядерної зброї з України.

Документ прямо передбачає застосування з моменту підписання.

Тому твердження, що Росія виконала меморандум у 1994 році самим фактом його підписання або що він автоматично перестав мати значення після ядерного роззброєння, не відповідає характеру його положень.

При цьому питання юридичної обов'язковості документа залишається окремим від питання тривалості передбачених у ньому запевнень.

15. Що означає реєстрація меморандуму в ООН?

2 жовтня 2014 року Україна зареєструвала Будапештський меморандум у Секретаріаті ООН.

Документ опублікований у United Nations Treaty Series, том 3007, під номером 52241.

У реєстрі зазначено дату підписання — 5 грудня 1994 року — та застосування документа з моменту підписання.

Автентичними є український, російський та англійський тексти.

Це важливо для перевірки справжності документа та його точного змісту.

Але реєстрація не означає, що Секретаріат ООН автоматично визнав усі положення меморандуму юридично обов'язковими в тому самому розумінні, що й положення ратифікованого оборонного договору.

Реєстрація та остаточне юридичне тлумачення — різні питання.

Водночас називати документ вигадкою або неофіційним папером також неможливо: його підписання, автентичні тексти та реєстрація офіційно підтверджені.

16. Чи означає порушення меморандуму, що Україна має право повернути ядерну зброю?

Ні, автоматично такого права не виникає.

Будапештський меморандум і Договір про нерозповсюдження ядерної зброї — різні документи.

Україна приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як неядерна держава.

Її зобов'язання за цим договором не припиняються автоматично через порушення Росією безпекових запевнень.

Стаття X Договору про нерозповсюдження передбачає процедуру виходу за визначених обставин, але такий вихід також не означав би автоматичного виникнення законного права на створення ядерної зброї без урахування інших норм міжнародного права.

Тому твердження, що порушення меморандуму автоматично повертає Україні ядерний статус, є юридично некоректним.

17. Порівняння поширених тверджень

18. Остаточний висновок

Вердикт: твердження, що Будапештський меморандум «нічого не означав», є маніпулятивним. Але й твердження про автоматичні військові гарантії США та Великої Британії перебільшує його зміст.

5 грудня 1994 року Росія, США та Велика Британія надали Україні визначені безпекові запевнення у зв'язку з її приєднанням до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як неядерної держави.

Росія прямо підтвердила повагу до незалежності, суверенітету та існуючих кордонів України.

Також вона підтвердила зобов'язання утримуватися від погрози силою та її застосування проти України.

У 2014 році Росія розпочала окупацію Криму, а у 2022 році здійснила повномасштабне вторгнення.

Ці дії суперечать змісту наданих Росією запевнень та її незалежним зобов'язанням за Статутом ООН.

Водночас Будапештський меморандум не містив механізму автоматичного військового захисту України з боку США та Великої Британії.

Тому його не можна прирівнювати до договору про колективну оборону.

Головне: Росія не зобов'язувалася автоматично воювати за Україну проти будь-якого агресора, але вона однозначно підтвердила, що сама поважатиме українські кордони та не застосовуватиме силу проти України.

Саме це зобов'язання Росія порушила своїми діями.

19. Першоджерела

1. Будапештський меморандум від 5 грудня 1994 року — Верховна Рада України. Автентичний текст шести пунктів.
2. United Nations Treaty Collection — Budapest Memorandum, № 52241. Офіційна реєстрація, дата підписання, автентичні тексти та публікація в United Nations Treaty Series.
3. Спільна заява міністрів закордонних справ України, США та Великої Британії щодо Будапештського меморандуму, 5 березня 2014 року. Консультації після початку окупації Криму та відмова Росії від участі.
4. Віденська конвенція про право міжнародних договорів. Статті 2, 31 і 32 щодо визначення та тлумачення міжнародних договорів.
5. Статут ООН. Статті 2(4), 51 та 102.
6. Договір про нерозповсюдження ядерної зброї. Статті II, III та X щодо зобов'язань неядерних держав і процедури виходу з договору.
7. Північноатлантичний договір від 4 квітня 1949 року. Стаття 5 для порівняння з механізмом колективної оборони.
8. Резолюція Генеральної Асамблеї ООН ES-11/1 від 2 березня 2022 року. Міжнародна оцінка російської агресії проти України.