«Україна зобов'язана бути нейтральною»: що насправді встановлюють Декларація про суверенітет і Конституція

Вердикт: маніпуляція, заснована на неправильному тлумаченні юридичної природи Декларації про державний суверенітет України. Декларація 1990 року проголошувала лише намір стати нейтральною в майбутньому. Після 1996 року найвищу юридичну силу має Конституція, яка нейтралітету не закріплює, а з 2019 року містить курс на членство в НАТО.

1. Суть твердження

Одним із поширених аргументів проти вступу України до НАТО є твердження, що Україна нібито отримала незалежність за умови постійного нейтралітету.

Як доказ наводять Декларацію про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, у якій справді проголошено намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою.

На підставі цього робиться висновок, що Україна назавжди зобов'язалася не вступати до військових союзів, а її подальший курс на членство в НАТО нібито порушує умови проголошення незалежності.

Однак такий аргумент ігнорує юридичну природу Декларації, історичні обставини її ухвалення, прийняття Конституції України 1996 року та право суверенної держави змінювати власну зовнішню політику.

Головна юридична помилка полягає в тому, що програмне положення установчого документа 1990 року намагаються представити як вічну конституційну норму або міжнародний договір, який Україна не має права переглянути.

Щоб перевірити це твердження, потрібно розібрати не лише зміст Декларації, а й її місце в системі українського права.

2. Що саме проголошувала Декларація 1990 року?

16 липня 1990 року Верховна Рада Української РСР ухвалила Декларацію про державний суверенітет України № 55-XII.

На той момент Україна ще перебувала у складі СРСР.

Декларація визначала основні засади майбутньої української державності: народовладдя, територіальне верховенство, економічну самостійність, власне громадянство, право на Збройні сили та незалежні міжнародні відносини.

У розділі IX «Зовнішня і внутрішня безпека» міститься положення про нейтралітет:

«Українська РСР урочисто проголошує про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї».

Це формулювання необхідно читати буквально.

По-перше, в ньому використано слово «намір».

По-друге, йдеться про майбутній стан, а не про вже встановлений міжнародно-правовий статус.

По-третє, документ не містить положення, яке забороняло б українському народові або його представницьким органам змінювати цей намір.

По-четверте, Декларація не є міжнародним договором між Україною та Росією чи іншими державами.

Тому вона сама по собі не створює міжнародного зобов'язання перед Росією залишатися нейтральною назавжди.

Але є ще важливіший аспект: якою була юридична функція самої Декларації?

3. Юридична природа Декларації: установчий документ, а не незмінний закон на всі часи

Декларацію про державний суверенітет України необхідно розглядати в контексті конституційного процесу 1990–1996 років.

Вона мала установче та програмне значення.

Установче — тому що проголошувала основи майбутньої державності.

Програмне — тому що визначала напрями, які ще потрібно було реалізувати через ухвалення законів, створення державних інституцій і прийняття нової Конституції.

Це підтверджує завершальне положення самої Декларації:

«Декларація є основою для нової Конституції, законів України і визначає позиції Республіки при укладанні міжнародних угод».

Отже, автори документа прямо визначили одну з його головних функцій — бути основою для подальшого конституційного та законодавчого оформлення української державності.

Декларація не проголошувала себе незмінною Конституцією.

Навпаки, вона передбачала майбутнє ухвалення нового Основного Закону.

Після проголошення незалежності у 1991 році, її підтвердження на референдумі та прийняття Конституції у 1996 році основні етапи цього державотворчого процесу були реалізовані.

Саме тому Декларацію правильно характеризувати як історичний установчий і програмний акт, значна частина завдань якого була реалізована в процесі становлення незалежної держави.

Водночас юридично неточно стверджувати, що абсолютно всі положення Декларації автоматично втратили будь-яке правове значення 28 червня 1996 року.

Вона залишається важливим документом для розуміння походження української державності, конституційних принципів і розвитку національного законодавства. Верховний Суд називає її юридичним фундаментом державності, який ліг в основу прийняття Конституції.

Але її програмні положення не можуть застосовуватися всупереч чинній Конституції або підміняти собою її норми.

4. Що таке правовий акт одноразового застосування?

В українській правовій практиці існує розмежування між нормативними та ненормативними правовими актами.

Нормативний акт встановлює загальні правила поведінки, розраховані на багаторазове застосування.

Ненормативний, або індивідуальний, акт зазвичай вирішує конкретне питання, стосується визначених осіб чи обставин і може вичерпувати свою дію після реалізації.

Це розмежування офіційно пояснив Конституційний Суд України.

16 квітня 2009 року він ухвалив Рішення № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування.

У пункті 4 мотивувальної частини Суд розмежував нормативні та ненормативні акти.

Зокрема, він зазначив, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Це означає, що правова система розрізняє документи, які встановлюють правила на невизначений час, і документи, юридична функція яких пов'язана з конкретною дією або певним етапом правовідносин.

Чи означає це, що Декларація 1990 року автоматично є актом одноразового застосування?

Ні. Тут необхідно бути юридично точними.

Рішення Конституційного Суду № 7-рп/2009 стосувалося ненормативних актів органів місцевого самоврядування.

Суд не розглядав у цій справі Декларацію про державний суверенітет України й не визнавав її індивідуальним актом одноразового застосування.

Декларація має складнішу юридичну природу: вона містить установчі положення, політичні проголошення, правові принципи та програмні орієнтири.

Тому механічно переносити на неї висновок щодо індивідуальних актів місцевих рад було б неправильно.

Проте загальне розмежування юридичних функцій документів допомагає зрозуміти, чому не кожне положення установчого акта потрібно сприймати як норму безстрокової прямої дії.

У випадку Декларації головний аргумент полягає не в тому, що вона формально визнана актом одноразового застосування, а в тому, що її установча та програмна функції були значною мірою реалізовані в подальшому конституційному процесі.

5. Чому після 1996 року визначальним документом стала Конституція України?

28 червня 1996 року Верховна Рада України ухвалила Конституцію незалежної України. За офіційним тлумаченням Конституційного Суду, вона набула чинності того самого дня з моменту оголошення результатів голосування.

Відтоді саме вона стала Основним Законом держави.

Стаття 8 Конституції встановлює:

«Конституція України має найвищу юридичну силу».

Це означає, що закони та інші нормативно-правові акти повинні відповідати Конституції.

Жоден документ нижчої юридичної сили не може встановлювати обмеження, які суперечать Конституції, або підміняти собою конституційне регулювання.

Особливо важливо, що в Конституції 1996 року не було закріплено положення про постійний нейтралітет України.

Її стаття 1 визначила Україну суверенною та незалежною державою.

Стаття 5 встановила, що носієм суверенітету та єдиним джерелом влади є народ.

Стаття 18 визначила загальні засади зовнішньополітичної діяльності, спрямованої на забезпечення національних інтересів і безпеки.

Але Конституція не містила норми, яка назавжди забороняла б Україні вступати до військових союзів.

Це принциповий момент.

Якби постійний нейтралітет мав стати незмінною конституційною характеристикою незалежної України, відповідне положення можна було б прямо закріпити в Основному Законі.

Проте цього не зробили.

Замість цього Конституція встановила загальні принципи суверенітету, народовладдя та порядок визначення і зміни державної політики.

Тому після прийняття Конституції 1996 року неможливо використовувати окреме програмне речення Декларації 1990 року як норму, що має вищу юридичну силу за Конституцію.

6. Що про установчу владу народу сказав Конституційний Суд України?

Особливо важливим є Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року № 3-зп/1997.

У ньому Суд розглядав питання, пов'язані з конституційними повноваженнями Верховної Ради.

Конституційний Суд виходив із того, що Конституція України прийнята від імені Українського народу, якому належить виключне право визначати та змінювати конституційний лад.

Суд також пояснив, що прийняття Конституції Верховною Радою було актом реалізації суверенітету народу. Ці позиції зібрано в офіційній добірці правових позицій Конституційного Суду щодо преамбули Конституції.

Це важлива правова позиція.

Вона означає, що джерелом конституційного ладу України є не воля іншої держави та не незмінність політичних декларацій попереднього періоду, а установча влада Українського народу.

Народ має право визначати конституційний лад, а його зміна здійснюється відповідно до Конституції.

Звідси випливає, що рішення про конституційний курс України не можуть бути поставлені в залежність від дозволу Росії.

Так само неможливо стверджувати, що Верховна Рада Української РСР у 1990 році своїм проголошенням політичного наміру назавжди позбавила майбутні покоління українців права змінювати державну політику.

7. Конституція — не застиглий документ, а правова основа, що може змінюватися

Конституцію часто називають «живим документом».

Це не означає, що її можна довільно ігнорувати або змінювати звичайним політичним рішенням.

Ідеться про інше: Конституція є чинною правовою основою держави, яка діє в сучасних суспільних умовах і передбачає механізми власної зміни.

У Конституції України для цього існує спеціальний розділ XIII «Внесення змін до Конституції України».

Статті 154–159 встановлюють порядок внесення змін, необхідні парламентські голосування, особливі вимоги до окремих розділів та конституційні обмеження.

Тобто сама Конституція передбачає можливість свого розвитку.

Це принципово відрізняє її від уявлення про незмінний політичний наказ, який одна Верховна Рада нібито залишила всім майбутнім поколінням.

Конституційна стабільність не означає заборони будь-яких змін.

Вона означає, що зміни повинні здійснюватися законним способом.

Саме тому Україна могла змінювати зовнішньополітичний курс, якщо такі зміни відповідали чинній Конституції та міжнародним зобов'язанням держави.

Ключовий принцип: Україна не зобов'язана вічно дотримуватися кожного політичного наміру, проголошеного у 1990 році. Вона зобов'язана дотримуватися чинної Конституції, законів і міжнародних договорів, обов'язкових для неї.

8. Чи означало посилання на Декларацію в Акті незалежності прийняття вічного нейтралітету?

24 серпня 1991 року Верховна Рада ухвалила Акт проголошення незалежності України.

У ньому було зазначено, що незалежність проголошується, зокрема, здійснюючи Декларацію про державний суверенітет України.

Це підтверджує історичний та установчий зв'язок між документами.

Однак посилання на Декларацію не означає, що кожен її політичний намір автоматично перетворився на міжнародне зобов'язання, яке неможливо змінити.

Акт незалежності не встановлював умови, за якою українська державність припиняється в разі відмови від нейтралітету.

1 грудня 1991 року український народ підтвердив Акт незалежності на всеукраїнському референдумі.

Понад 90% учасників голосування підтримали незалежність.

Предметом референдуму було підтвердження Акта проголошення незалежності України.

Виборці не голосували за окрему міжнародну угоду про постійний нейтралітет.

Тому твердження, що незалежність України була надана лише в обмін на обіцянку ніколи не вступати до НАТО, не підтверджується змістом документів.

9. Чи встановлювали Біловезькі угоди обов'язковий нейтралітет?

8 грудня 1991 року керівники України, Росії та Білорусі підписали Угоду про створення СНД.

У ній визнавалися суверенітет держав, територіальна цілісність, недоторканність кордонів та принципи співробітництва.

Стаття 6 передбачала взаємодію у сфері міжнародного миру, безпеки, скорочення озброєнь і збереження спільного військово-стратегічного простору під об'єднаним командуванням, включно з єдиним контролем над ядерною зброєю.

Але вона не містила зобов'язання України назавжди залишатися нейтральною. Навпаки, сторони домовилися лише поважати прагнення одна одної до статусу нейтральної держави.

Також угода не надавала Росії права забороняти Україні укладати міжнародні договори або вступати до військово-політичних союзів.

Військово-стратегічні домовленості перехідного періоду розпаду СРСР не можна автоматично ототожнювати з міжнародним договором про постійний нейтралітет.

10. Міжнародне право: чи може держава самостійно змінювати свій безпековий статус?

У міжнародних документах, які підписувала й Росія, прямо визнавалося право держав самостійно визначати свої безпекові механізми.

Особливо важливим є Будапештський документ НБСЄ 1994 року.

У главі IV, у пунктах 10–11 Кодексу поведінки щодо військово-політичних аспектів безпеки, підтверджувалося право держав визначати власні безпекові інтереси, належати або не належати до міжнародних організацій і військових союзів, бути нейтральними та змінювати відповідний статус з урахуванням чинних домовленостей і процедур.

Ще чіткіше цей принцип сформульовано в Хартії європейської безпеки ОБСЄ 1999 року.

Пункт 8 підтверджує право кожної держави вільно обирати або змінювати свої механізми безпеки, включно із союзницькими договорами.

У тому самому пункті зазначено, що держави не повинні зміцнювати власну безпеку за рахунок безпеки інших, а жодна держава не може вважати частину простору ОБСЄ власною сферою впливу.

Ці положення потрібно тлумачити разом.

Вони передбачають врахування безпекових інтересів інших держав, але не встановлюють автоматичного права Росії забороняти Україні вступ до НАТО.

11. Чим відрізняються нейтралітет і позаблоковість?

Ці поняття часто використовують як синоніми, хоча вони не є повністю тотожними.

Нейтралітет у міжнародному праві насамперед пов'язаний із правами та обов'язками держави щодо міжнародного збройного конфлікту, в якому вона не бере участі.

Постійний нейтралітет передбачає тривалу політико-правову орієнтацію держави на неучасть у війнах та дотримання відповідних обмежень.

Позаблоковість означає політику неучасті у військово-політичних союзах.

При цьому позаблокова держава може співпрацювати з іншими країнами у сфері безпеки, проводити військові навчання, купувати зброю та укладати міжнародні договори.

Так само відсутність членства в НАТО сама собою не означає, що держава має статус постійно нейтральної.

Ця різниця важлива для оцінки українського законодавства 2010 року.

12. 2010 рік: Україна самостійно закріплює позаблоковість

1 липня 2010 року Верховна Рада ухвалила Закон № 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (посилання веде на редакцію 2010 року).

Закон закріпив політику позаблоковості України, тобто неучасті у військово-політичних союзах.

Водночас він допускав продовження конструктивного партнерства з НАТО та іншими міжнародними структурами.

Отже, навіть у період офіційної позаблоковості Україна могла здійснювати міжнародне військове співробітництво.

Важливо, що позаблоковість була встановлена звичайним законом, а не шляхом укладення міжнародного договору про вічний нейтралітет.

Тому Верховна Рада могла змінити цей закон у межах своїх конституційних повноважень.

У листопаді 2010 року НАТО офіційно підтвердило, що поважає позаблоковий статус України.

Це додатково показує, що відповідний курс був політичним вибором української держави.

13. 2014 рік: Росія розпочала агресію, коли Україна ще залишалася позаблоковою

На початку 2014 року Україна не була членом НАТО.

Вона не мала Плану дій щодо членства та законодавчо дотримувалася політики позаблоковості.

Попри це, у лютому 2014 року Росія розпочала військову операцію із захоплення Криму.

У березні Росія здійснила незаконну анексію півострова.

З квітня 2014 року на Донбасі розгорнувся збройний конфлікт за участю підтримуваних Росією формувань, а згодом і російських регулярних військ.

Лише 23 грудня 2014 року Верховна Рада ухвалила Закон № 35-VIII про відмову від політики позаблоковості.

Закон набрав чинності 1 січня 2015 року.

Ця хронологія принципово важлива.

Росія розпочала агресію проти України до того, як Україна відмовилася від позаблокового статусу.

Отже, твердження, що Росія напала у відповідь на скасування української позаблоковості, суперечить послідовності подій.

14. 2019 рік: Україна закріпила курс на НАТО в Конституції

7 лютого 2019 року Верховна Рада ухвалила Закон № 2680-VIII про внесення змін до Конституції України щодо стратегічного курсу на набуття повноправного членства в Європейському Союзі та НАТО.

Закон набрав чинності 21 лютого 2019 року.

Зміни були внесені до преамбули Конституції, а також до статей 85, 102 і 116.

Це рішення ухвалили через п'ять років після початку російської агресії.

Важливо, що зміни внесли до Конституції за спеціальною конституційною процедурою, а не шляхом простого політичного проголошення.

Тобто стратегічний курс на членство в НАТО був закріплений у документі, який має найвищу юридичну силу в Україні.

І саме тут особливо очевидною стає помилка прихильників аргументу про Декларацію 1990 року.

Вони намагаються поставити політичний намір, проголошений Верховною Радою Української РСР, вище за положення Конституції незалежної України, зміненої відповідно до конституційної процедури.

Такий підхід не відповідає принципу верховенства Конституції.

15. Чи існують інші юридичні погляди на Декларацію?

Для повноти правового аналізу важливо зазначити, що питання співвідношення Декларації 1990 року, Акта незалежності та Конституції 1996 року було предметом юридичних дискусій.

Зокрема, в окремій думці судді Конституційного Суду України від 22 листопада 2018 року висловлювався підхід, за яким положення Декларації про нейтралітет мають значення для розуміння установчої волі Українського народу та конституційного ладу.

Ця позиція демонструє, що в юридичній науці можливі різні підходи до історичних установчих документів.

Однак окрема думка судді не є рішенням Конституційного Суду й не має сили обов'язкового офіційного тлумачення Конституції.

Вона не встановлює міжнародного зобов'язання України залишатися нейтральною і не надає Росії права визначати українську зовнішню політику.

Тому неправильно стверджувати, що Конституційний Суд України офіційно визнав Декларацію документом, який назавжди забороняє вступ до НАТО.

Так само неправильно стверджувати, що Суд окремим рішенням визнав усю Декларацію актом одноразової дії.

16. Чи могла Росія вимагати від України постійного нейтралітету?

Росія могла висловлювати заперечення проти вступу України до НАТО, пропонувати переговори та обговорювати питання європейської безпеки.

Але політичні заперечення не створюють права силою змушувати іншу державу дотримуватися певного зовнішньополітичного курсу.

Стаття 2(4) Статуту ООН забороняє погрозу силою та її застосування проти територіальної цілісності або політичної незалежності держав.

Міжнародне право не надає Росії права примушувати Україну до нейтралітету шляхом вторгнення, окупації або анексії територій.

Навіть якщо припустити, що окремі рішення України чи НАТО викликали в Росії безпекові побоювання, такі побоювання не скасовували її зобов'язань за Статутом ООН.

17. Остаточний висновок

Вердикт: маніпуляція, заснована на неправильному тлумаченні юридичної природи Декларації про державний суверенітет України.

16 липня 1990 року Верховна Рада Української РСР справді проголосила намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою.

Однак Декларація була установчим і програмним документом періоду становлення української державності.

Вона прямо визначала себе основою для майбутньої Конституції та законів.

Її основні державотворчі завдання реалізовувалися через проголошення незалежності, референдум 1991 року, створення державних інституцій і прийняття Конституції 1996 року.

При цьому немає підстав механічно називати всю Декларацію індивідуальним актом одноразового застосування: Конституційний Суд такого висновку не ухвалював.

Юридично визначальним є інше.

Після 28 червня 1996 року саме Конституція України має найвищу юридичну силу.

Конституція 1996 року не встановлювала постійного нейтралітету України.

Вона закріпила суверенітет, народовладдя, принцип верховенства права та порядок внесення конституційних змін.

Україна законодавчо запровадила позаблоковість у 2010 році, але Росія розпочала агресію у 2014 році, коли цей курс ще залишався чинним.

Після початку агресії Україна відмовилася від позаблоковості, а у 2019 році закріпила стратегічний курс на членство в НАТО в Конституції.

Міжнародні документи ОБСЄ, які підтримувала Росія, також визнають право держав обирати або змінювати свої механізми безпеки.

Отже, Декларація 1990 року є фундаментальним документом української державності, але її положення про намір стати нейтральною державою не є безстроковою міжнародною забороною вступу України до НАТО.

Історичний установчий документ не може використовуватися для заперечення чинної Конституції або позбавлення Українського народу права визначати майбутнє власної держави.

18. Першоджерела та судові тлумачення

1. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року. Розділ IX щодо наміру нейтралітету та заключне положення про Декларацію як основу майбутньої Конституції.
2. Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року. Реалізація права на самовизначення та проголошення незалежності.
3. Конституція України від 28 червня 1996 року. Статті 1, 5, 8, 18 та розділ XIII.
4. Рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року. Пункт 4 мотивувальної частини: відмінність нормативних і ненормативних актів. Рішення безпосередньо не стосується Декларації 1990 року.
5. Правові позиції Конституційного Суду України щодо преамбули Конституції. Рішення № 3-зп/1997 та інші позиції щодо установчої влади Українського народу.
6. Рішення Конституційного Суду України № 4-зп від 3 жовтня 1997 року. Офіційне тлумачення моменту набуття чинності Конституцією України 28 червня 1996 року.
7. Верховний Суд — 35 років Декларації про державний суверенітет України. Історична роль Декларації як юридичного фундаменту державності та основи подальшого конституційного розвитку.
8. Окрема думка судді Конституційного Суду України від 22 листопада 2018 року. Альтернативний юридичний підхід до значення Декларації; не є обов'язковим рішенням Суду.
9. Угода про створення СНД від 8 грудня 1991 року. Стаття 6 про військово-стратегічне співробітництво, а не про безстроковий нейтралітет.
10. Будапештський документ НБСЄ 1994 року. Глава IV, пункти 10–11 Кодексу поведінки: право держав обирати та змінювати безпековий статус.
11. Хартія європейської безпеки ОБСЄ 1999 року. Пункт 8: право держав обирати або змінювати механізми безпеки, включно з військовими союзами.
12. Закон України № 2411-VI від 1 липня 2010 року. Законодавче закріплення позаблоковості.
13. Закон України № 35-VIII від 23 грудня 2014 року. Відмова від політики позаблоковості.
14. Закон України № 2680-VIII від 7 лютого 2019 року. Конституційне закріплення стратегічного курсу на членство в ЄС і НАТО.
15. Статут Організації Об'єднаних Націй. Стаття 2(4) щодо заборони погрози силою та її застосування.