Крим провів законний референдум за власною Конституцією
Неправда. Стаття 73 Конституції України відносить зміну території виключно до всеукраїнського референдуму, а Венеційська комісія дійшла висновку, що Конституція Криму не дозволяла кримському парламенту призначати референдум про відокремлення.
Рішення про приєднання ухвалили на підставі результатів голосування
Неправда. Пункт 1 постанови № 1702-6/14 від 6 березня вже містив рішення «войти в состав Российской Федерации» — за десять днів до голосування.
Референдум проводили за Конституцією 1992 року
Маніпуляція. Преамбула постанови посилалася на чинну Конституцію АРК 1998 року. Відновлення Конституції 1992 року було лише одним із варіантів у бюлетені, а зберегти чинний статус бюлетень не дозволяв.
Право на самовизначення дозволяло Криму відокремитися
Неправда. Конституційний Суд України зазначив, що Конституція не передбачає права частини громадян на одностороннє самовизначення, яке змінює територію держави. Венеційська комісія пояснює самовизначення як внутрішнє — у межах наявних кордонів.
Приклад Косова доводить законність кримського сценарію
Маніпуляція. Міжнародний суд ООН у 2010 році не вирішував питання державності Косова і прямо застеріг, що не визначає, чи має утворення всередині держави право від неї відокремитися.
Матеріал
Кримський референдум 16 березня 2014 року: чому голосування не могло легалізувати відокремлення Криму
Дата події: 16 березня 2014 року.
Місце: Автономна Республіка Крим і місто Севастополь.
Ключовий документ: постанова Верховної Ради АР Крим від 6 березня 2014 року № 1702-6/14.
Російська теза: Крим скористався правом на самовизначення, провів законний референдум відповідно до власної Конституції та на підставі його результатів приєднався до Росії. Законність такого механізму нібито підтверджується прикладом Косова.
1. Рішення про входження до Росії ухвалили до голосування
У постанові № 1702-6/14 від 6 березня 2014 року рішення про входження до РФ містилося вже в пункті 1:
«Войти в состав Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации.»
Тобто: «Увійти до складу Російської Федерації як суб'єкт Російської Федерації». Лише пунктом 2 голосування призначили на 16 березня.
Постанова також передбачала звернення до Президента РФ і Державної Думи Федеральних Зборів РФ про початок процедури входження. Це окремо зафіксував Конституційний Суд України.
Отже, документальна послідовність була такою: спочатку організатори проголосили рішення про входження до Росії, потім запропонували населенню проголосувати.
Це суперечить російській розповіді, за якою саме результати референдуму стали початковою підставою для рішення про приєднання.
Незаконна постанова кримського парламенту сама собою не могла передати територію Росії. Але вона прямо засвідчує, який результат організатори визначили ще до відкриття дільниць.
Тому характеристика голосування як фікції стосується насамперед його ролі: ним намагалися надати видимість законної народної санкції рішенню, уже записаному в постанові.
Для такого висновку не потрібно доводити підроблення кожного бюлетеня. Навіть справжня підтримка певної політичної ідеї частиною населення не створює повноважень, яких орган влади не має.
2. Крим був автономією у складі України
Правовий статус Криму визначали Конституція України, Конституція АР Крим та закони України.
Конституцію автономії прийняли 21 жовтня 1998 року і затвердили Законом України від 23 грудня 1998 року № 350-XIV. Стаття 134 Конституції України встановлює:
«Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.»
Адміністративно-територіальна автономія означала особливий конституційний статус регіону, власні органи влади та повноваження вирішувати визначені питання його життя.
Вона не означала державного суверенітету.
Крим мав власний представницький орган, Раду міністрів, бюджет і нормативні повноваження. Однак вони діяли в межах українського правопорядку.
Наявність власної Конституції також не робила автономію незалежною державою. Її Конституція потребувала затвердження Верховною Радою України та не могла скасувати верховенство Конституції України.
Конституційний Суд України ще в рішенні № 1-рп/2003 зазначив, що для АРК як адміністративно-територіальної одиниці України:
«не притаманні державний суверенітет, власне громадянство та інші ознаки держави; межі АРК з іншими адміністративно-територіальними одиницями не є державними кордонами»
Цю позицію Суд нагадав у березні 2014 року, розглядаючи кримську «декларацію про незалежність» (прес-реліз КСУ від 21 березня 2014 року).
Отже, органи автономії могли реалізовувати надані їм повноваження, але не могли самі проголосити себе носіями необмеженої установчої влади.
3. Що дозволяв закон про Верховну Раду АР Крим
Закон України від 10 лютого 1998 року № 90/98-ВР визначав повноваження та порядок діяльності кримського представницького органу.
Частина друга статті 9 передбачала, серед іншого, «прийняття рішення про проведення місцевого референдуму». Вона також містила повноваження щодо «вирішення питань адміністративно-територіального устрою відповідно до законодавства України».
Ці положення потрібно читати разом із Конституцією.
Повноваження призначати місцевий референдум не є повноваженням винести на нього будь-яке питання.
Так само внутрішній адміністративно-територіальний устрій не тотожний державній належності території.
Питання районування, меж адміністративних одиниць чи найменувань стосуються організації території всередині держави. Навіть у цих питаннях необхідно розрізняти право остаточного рішення, погодження та внесення пропозицій до компетентного органу.
Передача частини України Росії належить до іншої правової категорії.
Кримський парламент не міг перетворити повноваження щодо місцевих справ на право змінити державний кордон.
4. Питання території України було врегульоване однозначно
Стаття 73 Конституції України встановлює:
«Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.»
Ця норма діяла в березні 2014 року.
На той час діяв і Закон України від 6 листопада 2012 року № 5475-VI «Про всеукраїнський референдум».
Його стаття 18 визначала:
«Всеукраїнський референдум про зміну території України - це форма прийняття громадянами України рішення щодо затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України.»
Отже, Конституція та закон визначали загальнодержавний характер такого рішення. Замінити його місцевим голосуванням кримський парламент не міг.
Навіть якби процедура місцевих референдумів була докладно врегульована окремим законом, це не надало б їм права вирішувати питання зміни державної території.
Відсутність такого закону також не скасовувала ні статті 73 Конституції, ні чинного загальнодержавного регулювання.
5. Додаток № 2 був підзаконним актом
Пунктом 5 постанови № 1702-6/14 організатори затвердили додаток № 2 — «Временное положение о республиканском (местном) референдуме в Автономной Республике Крым», тобто тимчасове положення про республіканський (місцевий) референдум.
Юридично це був підзаконний акт автономії.
Він не міг:
- замінити закон України про процедуру референдуму;
- змінити встановлену Конституцією компетенцію;
- надати місцевому голосуванню загальнодержавні наслідки;
- створити право на вихід зі складу України.
Пункт 20 частини першої статті 92 Конституції відносить до питань, які визначаються виключно законами України:
«організація і порядок проведення виборів і референдумів»
Конституційний Суд підкреслив, що до відання АРК належить організація та проведення місцевих референдумів «у порядку, визначеному законом України».
Тому постанова та її додаток суперечили правопорядку на двох рівнях: за предметом рішення і за способом установлення процедури.
Організатори самі визначили правила для голосування з питання, якого вони взагалі не були уповноважені вирішувати.
6. Чому посилання на Конституцію 1992 року є підміною
Преамбула постанови № 1702-6/14 посилалася на статті 18 і 26 Конституції АР Крим, які стосувалися місцевих референдумів. Ішлося про чинну Конституцію автономії 1998 року.
Натомість відновлення Конституції 1992 року було другим варіантом, запропонованим виборцям.
Це різні юридичні ролі.
Чинний акт використовували як заявлену підставу призначення голосування. Інший акт пропонували відновити за його результатами.
Тому неправильно стверджувати, що референдум проводили за Конституцією 1992 року. Саме формулювання про її відновлення показує, що організатори не подавали її як чинну основу процедури.
Крім того, посилання на право проводити місцеві референдуми не дозволяло ігнорувати обмеження цього права Конституцією України.
7. Бюлетень не давав можливості зберегти чинний статус
Пункт 2 постанови виносив на голосування два альтернативні запитання:
«1) Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?
2) Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 года и за статус Крыма как части Украины?»
Тобто: «1) Ви за возз'єднання Криму з Росією на правах суб'єкта Російської Федерації? 2) Ви за відновлення дії Конституції Республіки Крим 1992 року і за статус Криму як частини України?»
Збереження чинного статусу автономії за Конституцією 1998 року окремим варіантом не передбачалося.
Венеційська комісія звернула увагу і на відсутність такого вибору, і на неоднозначність посилання на Конституцію 1992 року, яка мала різні редакції:
«It is not possible to directly express the wish to maintain the current Constitution. In addition, the reference to the 1992 Constitution is ambiguous.»
Тобто: «Неможливо прямо висловити бажання зберегти чинну Конституцію. Крім того, посилання на Конституцію 1992 року є неоднозначним».
Тому другий варіант не можна прирівнювати до пропозиції залишити чинний конституційний порядок без змін.
До того ж голосування саме собою не могло замінити передбачену законом процедуру прийняття та затвердження Конституції автономії.
8. Конституційний Суд висловився до голосування
7 березня 2014 року указом № 261/2014 дію постанови зупинили «як такої, що не відповідає Конституції та законам України».
14 березня Конституційний Суд ухвалив рішення № 2-рп/2014.
Він визнав постанову неконституційною. Суд установив, що Верховна Рада АРК:
«порушила конституційний принцип територіальної цілісності України та вийшла за межі своїх повноважень»
Постанова втратила чинність із дня ухвалення рішення Суду.
Отже, 16 березня організатори діяли всупереч уже ухваленому рішенню органу конституційної юрисдикції.
Посилання на презумпцію конституційності постанови після 14 березня не має підстав: питання її конституційності вже було вирішене.
9. Самовизначення не дорівнює праву передати територію іншій державі
Право народів на самовизначення не означає, що мешканці будь-якого регіону можуть односторонньо відокремити його від держави.
У конституційному вимірі самовизначення реалізується, зокрема, через політичне представництво, участь в управлінні, самоврядування, захист мови та культури.
Венеційська комісія пояснювала, що в європейському конституційному праві:
«self-determination is understood primarily as internal self-determination within the framework of the existing borders and not as external self-determination through secession»
Тобто: «самовизначення розуміється передусім як внутрішнє самовизначення в межах наявних кордонів, а не як зовнішнє самовизначення через відокремлення». Комісія також дійшла висновку, що Конституція України не дозволяє проводити жодного місцевого референдуму про відокремлення, а Конституція Криму не дозволяла кримському парламенту такий референдум призначати.
Міжнародно-правові питання деколонізації та можливості виняткового відокремлення потребують окремих підстав. Їх не можна замінити загальним посиланням на бажання частини населення.
КСУ в рішенні № 3-рп/2014 від 20 березня 2014 року також прямо зазначив:
«Конституція України не передбачає права окремої частини громадян України (в тому числі і національних меншин) на одностороннє самовизначення, в результаті якого відбудеться зміна території України як унітарної держави.»
Для Криму автономний статус був формою організації влади всередині України. Він не створював права на зовнішньополітичне перепідпорядкування території.
10. Що насправді встановив Суд ООН щодо Косова
У консультативному висновку від 22 липня 2010 року Міжнародний суд ООН розглядав відповідність міжнародному праву конкретної декларації незалежності Косова.
У пункті 51 Суд прямо окреслив межі розгляду:
«It does not ask about the legal consequences of that declaration. In particular, it does not ask whether or not Kosovo has achieved statehood.»
Тобто: «Воно не стосується правових наслідків цієї декларації. Зокрема, воно не стосується того, чи набуло Косово державності». Суд також не розглядав чинність чи юридичні наслідки визнання Косова іншими державами.
Отже, висновок Суду не був рішенням про те, що Косово стало незалежною державою. Він також не був рішенням про те, що Косово державою не стало.
Суд відповів на значно вужче питання про декларацію. У пункті 56 він окремо застеріг, що не мусить визначати:
«whether international law generally confers an entitlement on entities situated within a State unilaterally to break away from it»
Тобто: «чи надає міжнародне право загалом утворенням, розташованим у межах держави, право в односторонньому порядку від неї відокремитися».
Тому російський аргумент підміняє предмет висновку: з оцінки конкретного акта проголошення незалежності намагаються вивести універсальне право відокремлювати території, проводити будь-які референдуми та приєднувати їх до іншої держави.
Такого дозволу Суд не встановлював.
11. Резолюція № 1244 та територіальна цілісність Югославії
Резолюція Ради Безпеки ООН № 1244 від 10 червня 1999 року підтверджувала:
«the commitment of all Member States to the sovereignty and territorial integrity of the Federal Republic of Yugoslavia»
Тобто: «відданість усіх держав-членів суверенітету й територіальній цілісності Союзної Республіки Югославії».
Її пункт 10 передбачав міжнародну цивільну присутність для тимчасового управління Косовом, за якого населення Косова могло користуватися «substantial autonomy within the Federal Republic of Yugoslavia» — істотною автономією в межах Югославії.
Це важливий зміст документа, який не можна замовчувати, посилаючись на косовський приклад.
Водночас Суд у 2010 році розглядав співвідношення декларації з цією резолюцією та дійшов висновку, що її ухвалення не порушило застосовних норм міжнародного права. Оцінювання державності та наслідків визнання залишилося поза межами відповіді.
Отже, косовський висновок не можна використовувати як судове підтвердження законності кримського сценарію.
12. Міжнародна оцінка кримського голосування
27 березня 2014 року Генеральна Асамблея ООН ухвалила резолюцію 68/262 «Територіальна цілісність України».
Її пункт 5 наголошує, що референдум 16 березня 2014 року:
«having no validity, cannot form the basis for any alteration of the status of the Autonomous Republic of Crimea or of the city of Sevastopol»
Тобто: «не маючи чинності, не може бути підставою для будь-якої зміни статусу Автономної Республіки Крим або міста Севастополя».
Це не судове рішення, але це пряма міжнародна оцінка правових наслідків саме кримського голосування.
На відміну від спроб провести аналогію з іншою справою, тут документ безпосередньо стосується подій 16 березня 2014 року.
Хронологія
| Дата | Подія | Значення |
|---|---|---|
| 10 лютого 1998 року | Прийнято закон № 90/98-ВР | Визначено повноваження кримського представницького органу |
| 21 жовтня та 23 грудня 1998 року | Прийнято і затверджено Конституцію АР Крим | Автономний статус оформлено в межах українського права |
| 28 листопада 2012 року | Набув чинності закон № 5475-VI | Законодавство передбачало загальнодержавну процедуру територіального референдуму |
| 6 березня 2014 року | Прийнято постанову № 1702-6/14 | Рішення про входження до Росії записано до голосування |
| 7 березня 2014 року | Видано указ № 261/2014 | Дію постанови зупинено |
| 14 березня 2014 року | Ухвалено рішення КСУ № 2-рп/2014 | Постанову визнано неконституційною |
| 16 березня 2014 року | Проведено голосування | Воно не могло створити законної підстави для відокремлення |
| 27 березня 2014 року | Ухвалено резолюцію ГА ООН 68/262 | Підтверджено відсутність у голосування сили змінити статус території |
Наша позиція
Кримський референдум не міг легалізувати відокремлення Криму, оскільки його організатори не мали необхідних повноважень, а питання державної території не належало до предмета місцевого голосування.
Конституція України та чинний у березні 2014 року закон передбачали загальнодержавний порядок вирішення територіальних питань. Власне тимчасове положення кримського парламенту не могло замінити закон України чи розширити повноваження автономії.
Документи організаторів додатково показують, що рішення про входження до Росії передувало голосуванню. А до дня його проведення постанову вже визнав неконституційною компетентний суд.
Посилання на самовизначення та Косово не усувають цих обставин. Висновок Суду ООН щодо конкретної декларації не надає будь-якій автономії права відокремлювати територію держави та приєднувати її до сусідньої.
Першоджерела
- Постанова Верховної Ради АР Крим від 6 березня 2014 року № 1702-6/14 «Про проведення загальнокримського референдуму».
- Конституція України, статті 73, 92, 134.
- Конституція Автономної Республіки Крим.
- Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 року № 90/98-ВР, стаття 9.
- Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року № 5475-VI, стаття 18.
- Указ Президента України від 7 березня 2014 року № 261/2014.
- Рішення Конституційного Суду України від 14 березня 2014 року № 2-рп/2014.
- Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2014 року № 3-рп/2014.
- Венеційська комісія — висновок CDL-AD(2014)002 від 21 березня 2014 року.
- Міжнародний суд ООН — консультативний висновок щодо декларації незалежності Косова, 22 липня 2010 року.
- Резолюція Ради Безпеки ООН № 1244 (1999).
- Резолюція Генеральної Асамблеї ООН 68/262 «Територіальна цілісність України», 27 березня 2014 року.
Хронологія
Закон № 90/98-ВР
Визначено повноваження Верховної Ради АРК, зокрема щодо місцевого референдуму — відповідно до законодавства України.
Затверджено Конституцію АРК
Конституцію автономії, прийняту 21 жовтня 1998 року, затверджено Законом України № 350-XIV.
Набув чинності закон № 5475-VI
Закон про всеукраїнський референдум передбачав загальнодержавну процедуру зміни території.
Постанова № 1702-6/14
Верховна Рада АРК записує входження до Росії і призначає голосування на 16 березня.
Указ № 261/2014
Дію постанови зупинено як такої, що не відповідає Конституції та законам України.
Рішення КСУ № 2-рп/2014
Постанову визнано неконституційною: Верховна Рада АРК вийшла за межі своїх повноважень.
Голосування в Криму
Проведене всупереч рішенню КСУ, воно не могло створити законної підстави для відокремлення.
Резолюція ГА ООН 68/262
Генеральна Асамблея ООН наголошує, що референдум не має чинності й не може змінити статус Криму та Севастополя.