Конституція АРК 1998 року: автономія в межах України

Період: 1998–2013 роки.
Предмет: прийняття Конституції автономії, її юридична сила, права мешканців та межі повноважень кримських органів влади.

Російська теза: Конституція Криму 1998 року давала автономії право самостійно вирішувати свою долю, а російську мову українська влада нібито лише терпіла.

1. Конституцію прийняли двома кроками

21 жовтня 1998 року на другій сесії Верховна Рада Автономної Республіки Крим прийняла Конституцію автономії.

23 грудня 1998 року Верховна Рада України затвердила її законом № 350-XIV.

Закон набирає чинності з дня опублікування, а Конституція АРК набирає чинності одночасно з ним. Зміни до Конституції АРК приймає Верховна Рада АРК, і їх затверджує закон України.

Це відповідає статті 135 Конституції України: кримський парламент приймає, український затверджує.

Отже, це був єдиний конституційний процес за участю органів автономії та держави.

2. Це була не перша кримська конституція

Попередню, 1992 року, Верховна Рада України скасувала законом № 92/95-ВР від 17 березня 1995 року.

Закон № 117/96-ВР від 4 квітня 1996 року затвердив Конституцію АРК, прийняту кримським парламентом, за визначеними винятками. Він втратив чинність із прийняттям документа 1998 року.

Докладно цей період розглянуто в статті про кризу 1992–1995 років.

3. Конституція АРК не стояла над Конституцією України

Конституція України має найвищу юридичну силу. Власна конституція автономії не створювала другого рівнозначного джерела державного суверенітету.

Це питання розглянув Конституційний Суд у рішенні від 16 січня 2003 року № 1-рп/2003 (справа про Конституцію АРК).

Суд зазначив: «У системі нормативно-правових актів Закон України "Про затвердження Конституції АРК" за юридичною силою займає таке саме місце, як і інші закони України». Конституційний Суд України

Практичний наслідок простий: кримські органи не могли послатися на власну Конституцію як на підставу для невиконання української.

Затвердження документа законом також не перетворювало наступні постанови кримської Верховної Ради на закони України.

4. Те саме записано в тексті Конституції АРК

Стаття 2 визначає правовою основою статусу автономії Конституцію України, закони України та Конституцію АРК.

На випадок суперечності актів кримських органів Конституції та законам України вона встановлює: «діють положення Конституції України, законів України».

Стаття 4 додає, що Конституція АРК «приймається на основі і відповідно до Конституції України».

Підпорядкованість української Конституції закріплена самим документом, на який посилається теза.

5. Що Конституція давала автономії

Стаття 1 Конституції АРК визначила Автономну Республіку Крим «невід'ємною складовою частиною України».

Автономія, за цією статтею, «в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання». Вона здійснює також повноваження, делеговані законами України.

Документ закріплював систему регіонального управління:

• Верховну Раду АРК як представницький орган;
• Раду міністрів як виконавчий орган;
• поділ повноважень між ними, підконтрольність і підзвітність.

Стаття 3 називає серед принципів народовладдя, верховенство права, конституційність, дотримання прав і свобод людини та «поєднання інтересів Автономної Республіки Крим і загальнодержавних інтересів України».

Серед гарантій вона називає організаційну, фінансову, майнову та ресурсну самостійність «у межах, встановлених Конституцією України».

Стаття 4 надає нормам Конституції АРК пряму дію. Вона вимагає публікувати Конституцію та акти Верховної Ради АРК державною мовою, а також російською і кримськотатарською.

Тому автономія не була порожньою назвою: вона мала власні інститути й могла ухвалювати обов’язкові рішення у визначеній сфері.

Водночас самостійність у регіональних питаннях не дорівнювала праву змінити державну належність території.

6. Контроль держави записаний у самій Конституції АРК

Стаття 5 присвячена контролю за відповідністю кримських актів Конституції та законам України. Вона встановлює:

• питання відповідності Конституції АРК і актів Верховної Ради АРК Конституції України вирішує Конституційний Суд України;
• Президент України може зупинити дію актів Верховної Ради АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду;
• акти Ради міністрів АРК скасовуються Президентом України;
• в АРК діє Представництво Президента України;
• органи державної влади України здійснюють свої повноваження щодо автономії на підставі, у межах і у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Ці норми відтворюють низку положень розділу X Конституції України.

Отже, сам основний закон автономії передбачав, що спірні акти кримських органів перевіряє загальнодержавний суд.

7. Територія автономії

Стаття 7 визначає територію АРК «межами, які існували на 20 січня 1991 року — день проведення референдуму та на день набуття чинності Законом України про відновлення автономної республіки».

Пункт 2 дозволяє змінити територію АРК «з урахуванням рішення республіканського (місцевого) референдуму та рішення Верховної Ради АРК відповідно до Конституції України».

Ключове тут — слова «відповідно до Конституції України».

Стаття 73 Конституції України встановлює, що питання зміни території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом.

Тому стаття 7 не могла надавати кримським органам повноваження вирішувати це питання самостійно. Це підтвердив і Конституційний Суд.

8. Мовні гарантії

Стаття 10 Конституції АРК: «В Автономній Республіці Крим поряд з державною мовою забезпечується функціонування і розвиток, використання і захист російської, кримськотатарської, а також мов інших національностей».

Російська мова, за цією ж статтею, «як мова більшості населення і прийнятна для міжнаціонального спілкування використовується в усіх сферах суспільного життя».

Ці гарантії затвердив український парламент. Тому твердження, ніби український правовий порядок сам по собі забороняв російську мову в Криму, суперечить змісту документа.

Водночас слід пояснювати точно: гарантії використання російської не означали другої державної мови.

Конституційний Суд у рішенні від 14 грудня 1999 року № 10-рп/1999 підкреслив, що поряд з державною мовою органи місцевої виконавчої влади, органи АРК та органи місцевого самоврядування можуть використовувати російську та інші мови національних меншин «у межах і порядку, що визначаються законами України». Конституційний Суд України

Відсутність статусу державної мови не означає заборони.

9. Права мешканців

Стаття 9 Конституції АРК передбачила: «Конституція Автономної Республіки Крим і нормативно-правові акти органів влади Автономної Республіки Крим не можуть обмежувати права і свободи громадян, встановлені Конституцією України і законами України».

Особливий статус території не означав особливого дозволу її посадовцям обмежувати громадян.

Правомірність будь-якого рішення кримського керівництва залежала від його змісту, компетенції органу та дотримання процедури.

10. Хто гарантував статус автономії

Стаття 48 встановила, що статус і повноваження автономії, Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК, визначені Конституцією України, Конституцією АРК і законами, «гарантуються державою Україна».

Верховна Рада АРК на підставі рішення консультативного республіканського (місцевого) референдуму «може вносити пропозиції про зміни, які стосуються обмежень статусу і повноважень» автономії.

Отже, документ містив не лише обмеження для кримських органів, а й гарантії самої автономії.

Водночас право вносити пропозиції не означає права односторонньо змінювати Конституцію України. Консультативне голосування не підмінює компетенцію загальнодержавних органів.

11. Чи могла кримська Верховна Рада сама змінити правовий порядок

Положення про зміни до кримської Конституції потрібно читати разом зі статтею 135 Конституції України та законом № 350-XIV: зміни до Конституції АРК затверджує закон України.

Конституційний Суд у тому ж рішенні 1-рп/2003 прямо зазначив, що положення пункту 2 статті 7 про зміну території «можна реалізувати лише відповідно до Конституції та законів України за рішенням Верховної Ради України». Конституційний Суд України

Орган не може розширити власну компетенцію лише тим, що записав таке розширення у своєму акті.

Інакше будь-які межі, встановлені Конституцією, втрачали б значення: достатньо було б проголосувати за їхнє ігнорування.

12. Чи був документ договором між Україною і Кримом

Російська теза передбачає, що Конституція АРК була актом рівних сторін. Перевірка за текстами показує інше:

Отже, документ належав до внутрішнього права України. Він регулював організацію автономії, а не відносини двох держав.

Правовий висновок

Конституція АРК 1998 року закріпила особливий порядок управління Кримом, участь його населення у вирішенні регіональних питань та гарантії прав, зокрема мовних.

Вона була прийнята кримським парламентом і затверджена Україною в межах єдиної конституційної системи.

Документ забезпечував автономію Криму всередині України. Він не створював окремої держави, не встановлював договірного союзу двох суверенних сторін і не надавав права одностороннього відокремлення.

Першоджерела

1. Конституція Автономної Республіки Крим.
2. Конституція Автономної Республіки Крим, текст (Вікіджерела).
3. Конституція України.
4. Закон України № 117/96-ВР про Конституцію Автономної Республіки Крим, 4 квітня 1996 року.
5. Конституційний Суд України: оглядовий матеріал із правовими позиціями рішення № 1-рп/2003 (справа про Конституцію АРК).
6. Конституційний Суд України: розділ I «Загальні засади» (статті 1–20), правові позиції, зокрема рішення № 10-рп/1999.