Чорноморський флот РФ в Україні: угоди про базування 1997 і 2010 років

Період: 1991–2013 роки.
Предмет: поділ Чорноморського флоту, умови перебування російських військових в Україні та продовження строку базування.

Російська теза: Угоди про Чорноморський флот давали Росії право розпоряджатися Севастополем і Кримом, а законне базування виправдовувало дії російських військ у 2014 році.

1. Поділ флоту та територіальна належність були різними питаннями

Після припинення існування СРСР Україна і Росія врегульовували розподіл кораблів, озброєння, майна та використання берегової інфраструктури.

Предметом домовленостей були військові активи й умови їх використання.

Отримання Росією кораблів або права користуватися причалами не встановлювало російського суверенітету над місцем їх розташування.

Власність на військове майно, право користування базою та належність території державі є різними правовими категоріями. Це розмежування відображене в угодах: вони регулювали перебування російського флоту на території України.

2. Політичний і правовий контекст 1994–1997 років

Угоди про флот ухвалювали в той самий період, коли Росія брала на себе загальні зобов’язання щодо України. У Будапештському меморандумі від 5 грудня 1994 року США, Росія і Велика Британія підтвердили зобов’язання «поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України» та утримуватися від загрози силою або її застосування проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України (пункти 1–2) (переклад з англійської).

Договір про дружбу, співробітництво і партнерство від 31 травня 1997 року, підписаний через три дні після угод про флот, у статті 2 передбачив: «Високі Договірні Сторони ... поважають територіальну цілісність одна одної і підтверджують непорушність існуючих між ними кордонів». Стаття 3 називає серед принципів відносин, зокрема, незастосування сили або загрози силою та невтручання у внутрішні справи.

Отже, правове тло, в якому діяли угоди про флот, включало прямі зобов’язання Росії щодо територіальної цілісності України. Угоди про базування не скасовували цих зобов’язань і не могли тлумачитися всупереч їм.

3. Що передбачав пакет угод 1997 року

28 травня 1997 року сторони підписали три основні документи:

Верховна Рада України ратифікувала пакет законом від 24 березня 1999 року № 547-XIV. Угода про статус набула чинності 12 липня 1999 року.

Дати підписання та набрання чинності потрібно розрізняти, а правовий режим попередніх років не слід пояснювати виключно документами 1997 року: переговори й домовленості щодо флоту існували раніше.

Угода про параметри прямо посилається на домовленість по Чорноморському флоту від 9 червня 1995 року.

Стаття 25 Угоди про статус передбачає, що вона застосовується тимчасово з дати підписання, а чинності набуває з дати останнього повідомлення про виконання внутрішньодержавних процедур.

4. Чому іноземний флот міг перебувати в Україні

Стаття 17 Конституції України містить заборону: «На території України не допускається розташування іноземних військових баз». Водночас пункт 14 розділу XV «Перехідні положення» встановлює: «Використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України».

Отже, правовою основою була згода України, оформлена в установленій формі. Історичне перебування радянського флоту саме по собі не давало Росії необмеженого права залишатися в Криму.

Російські формування перебували там як іноземні військові на території держави, що їх приймає.

5. Росія отримала право користування визначеними об’єктами

Угода про параметри поділу визначала: «Основна база Чорноморського флоту Російської Федерації знаходиться в м. Севастополі».

Стаття 1 дозволяла флоту користуватися об’єктами, названими у статтях 2 і 3, «на умовах та протягом строку дії» угод про статус і про розрахунки, і водночас встановлювала, що порядок використання решти об’єктів Чорноморського флоту «визначається Українською Стороною».

Перелік і параметри об’єктів містилися в додатках.

Угода про взаємні розрахунки передбачала: «Українська Сторона передає Російській Стороні в оренду земельні ділянки і розміщені на них об'єкти берегової інфраструктури, а також акваторію бухт в м.Севастополі і Феодосійському порту», і одразу зазначала, що Російська Сторона використовує орендовані ділянки, об’єкти й акваторії «відповідно до чинного законодавства України». Угода про взаємні розрахунки

Севастополь як місто не передавався Росії. Право користуватися конкретною військовою інфраструктурою не означало права управляти містом, його населенням або українськими органами влади.

Назва «основна база» характеризувала місце об’єкта в структурі флоту й не визначала державну належність Севастополя.

6. Об’єкти поза Севастополем: вичерпний перелік

Стаття 3 Угоди про параметри окремо називає інші пункти базування й місця дислокації.

До них належали: 31-й випробувальний центр із об’єктами забезпечення; аеродром Гвардійське; військовий санаторій «Ялта»; 830-й пост зв’язку та ретрансляції в Ялті й 1001-й пункт високочастотного зв’язку в селі Прибережне Судацького району; 2436-й склад ракетного палива на станції Мамут.

Порядок використання частини зв’язкових об’єктів визначала окрема угода міністерств оборони.

Це не відкритий перелік територій, а конкретні об’єкти з додатком про їхні параметри. Усе інше, що не названо в статтях 2 і 3, перебувало під українським визначенням порядку використання.

7. Які обмеження діяли для російських військових

Угода про статус установлювала конкретні обов’язки:

Отже, угода не надавала дозволу на довільне пересування та застосування сил по всьому Криму.

Положення про фінансування й утримання частин Російською Федерацією (стаття 8, пункт 1) також не перетворювали бази на російську територію.

Навіть виплата грошового забезпечення військовим здійснювалася в національній валюті України (стаття 17).

8. Обмеження за озброєннями

Стаття 7 Угоди про параметри визначила, що звичайні озброєння й техніка, які обмежуються Договором про звичайні збройні сили в Європі, перебувають у частинах морської піхоти флоту.

Вони розміщуються на території України «на тимчасовій основі» та не перевищують 132 бойових броньованих машин і 24 артилерійських одиниць калібру 100 міліметрів і вище.

Загальні рівні кораблів і озброєнь були закріплені додатками до угоди.

9. Чому чисельність військ не є єдиним критерієм законності

У суперечках про флот часто зводять усе до питання, чи перевищувала кількість російських військових дозволену межу. Але дотримання чисельного обмеження не замінює виконання інших умов.

Для правової оцінки важливо встановити:

• де перебували підрозділи;
• які завдання вони виконували;
• чи були необхідні погодження;
• чи відповідали їхні дії меті перебування та обов’язку невтручання.

Навіть дозволена кількість іноземних військових не отримує права захоплювати органи влади, блокувати війська держави перебування або змінювати її кордони.

10. Орендна плата підтверджувала користування, а не суверенітет

Угода про взаємні розрахунки передбачала щорічне зменшення державного боргу України в рівних частинах на 97,75 млн доларів США за користування флотом українською інфраструктурою. Йшлося про договірний механізм взаємозаліку, а не обов’язково про щорічне перерахування всієї суми готівкою.

Для територіального питання головне інше: Росія погодилася оформлювати користування об’єктами через оренду та розрахунки з Україною. Така конструкція не підтверджує тези про російський суверенітет над цими територіями.

11. Що змінили Харківські угоди 2010 року

21 квітня 2010 року Україна та Росія підписали угоду з питань перебування Чорноморського флоту; Україна ратифікувала її законом № 2153-VI від 27 квітня, для України вона набула чинності 14 травня 2010 року.

Стаття 1 продовжила дію трьох базових угод «на двадцять п'ять років з 28 травня 2017 року з наступним автоматичним подовженням на наступні п'ятирічні періоди», якщо жодна зі сторін не повідомить письмово про припинення не пізніше ніж за рік до завершення строку.

Базовий строк, отже, сягав 2042 року.

Стаття 2 визначила орендну плату з 28 травня 2017 року: платежі Росії Україні у розмірі 100 мільйонів доларів США на рік та додаткові кошти за рахунок зниження ціни на газ до 100 доларів США за тисячу кубометрів (за ціни від 333 доларів і вище — на сто доларів, нижче — на тридцять відсотків). Ці додаткові кошти визнавалися зобов’язанням України, що погашаються шляхом виконання положень статті 1.

Угода мала значні політичні та безпекові наслідки, бо продовжувала можливість російської військової присутності. Проте її предметом залишалося перебування флоту на території України: продовження строку базування не передавало Росії Крим чи Севастополь і не скасовувало умов базових угод.

12. Як вирішувалися суперечки

Стаття 24 Угоди про статус створила Змішану комісію для розв’язання спорів щодо тлумачення й застосування угоди; якщо вона не вирішувала спір, його слід було розв’язувати дипломатичним шляхом. Силових способів вирішення спорів угода не передбачала.

Це важливо для оцінки подій 2014 року: договір мав власний механізм врегулювання розбіжностей. Розбіжності щодо тлумачення угоди мали розв’язуватися цим механізмом, а не захопленням об’єктів чи блокуванням українських військових.

13. Чому законне базування не виправдовує подальшу силову операцію

Згода на перебування іноземних військ є згодою на визначену діяльність за визначених умов, а не відмовою держави від суверенітету.

Тому потрібно розділяти два питання: чи мала Росія договірну підставу розміщувати флот і чи відповідали конкретні дії її військових цій підставі.

Позитивна відповідь на перше не визначає відповіді на друге.

Це розмежування принципове для подій 2014 року: сам факт існування угод не доводить законності всіх дій російських підрозділів. Кожну операцію потрібно зіставляти з умовами перебування та нормами міжнародного права.

Угода про базування не була дозволом використовувати українську територію для встановлення над нею російського контролю.

14. Що говорять тексти і що стверджує теза

Правовий висновок

Угоди щодо Чорноморського флоту врегулювали обмежене користування військовою інфраструктурою та перебування російських формувань в Україні. Вони підтверджували українську територіальну юрисдикцію, встановлювали обов’язок поважати суверенітет України та передбачали погодження окремих видів військової діяльності.

Росія отримала право базування флоту. Права управляти Кримом, захоплювати українські установи чи змінювати державну належність півострова ці угоди не надавали.

Першоджерела

1. Угода між Україною і Російською Федерацією про параметри поділу Чорноморського флоту, 28 травня 1997 року.
2. Угода 1997 року про статус і умови перебування Чорноморського флоту РФ в Україні.
3. Угода між Урядом України і Урядом Російської Федерації про взаємні розрахунки, пов’язані з поділом Чорноморського флоту та перебуванням флоту на території України, 28 травня 1997 року.
4. Угода між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту РФ на території України, 21 квітня 2010 року.
5. Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією, 31 травня 1997 року.
6. Будапештський меморандум, 5 грудня 1994 року.
7. Конституція України.