12 лютого 1991

Кримська автономія мала власні органи, бюджет, майно й конституцію, але діяла в межах унітарної України: Конституція України визначила її повноваження, а права змінювати державну належність території вона не мала.

Власна конституція робила Крим окремою державою

Неправда. Конституцію АРК приймає Верховна Рада АРК, а затверджує Верховна Рада України; акти автономії не можуть суперечити Конституції та законам України.

Автономія означала суверенітет

Неправда. Конституційний Суд описував автономію як форму децентралізації державної влади в унітарній державі.

Крим міг сам змінити свою державну належність

Неправда. Закон 1992 року забороняв змінювати територію Республіки Крим чи передавати її іншій державі.

Матеріал

Статус автономії Криму: Конституція України, власна конституція і межі повноважень

Період: 1991–2013 роки.
Предмет: правова природа кримської автономії, її повноваження та місце Конституції Криму в законодавстві України.

Російська теза: Автономія Криму з власною конституцією, парламентом і урядом була майже окремою державою, яка мала право самостійно вирішувати свою належність.

1. Автономію відновили у складі України

Початкову правову основу відновленої автономії встановив закон УРСР від 12 лютого 1991 року № 712-XII. Його стаття 1 відновила Кримську АРСР у межах території Кримської області у складі Української РСР; закон не встановлював незалежності Криму або його перебування поза українською республікою. Закон було введено в дію постановою Верховної Ради УРСР № 713-XII від того самого дня.

Після проголошення незалежності почалося визначення повноважень автономії вже в незалежній державі, із політичними конфліктами та змінами законодавства. Тому не можна механічно переносити норми Конституції України 1996 року на всі події початку 1990-х.

2. Від закону 1992 року до закону 1995 року

Закон від 29 квітня 1992 року № 2299-XII «Про статус автономної Республіки Крим» також визначав Крим як частину України.

Стаття 1: «Республіка Крим є автономною складовою частиною України і самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією та законами України».

Стаття 2: «Територію Республіки Крим не може бути змінено чи передано до складу іншої держави».

30 червня 1992 року закон № 2523-XII перейменував цей акт на закон про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим та визначив Крим «автономною складовою частиною України». 17 березня 1995 року закон № 95/95-ВР визначив АРК як адміністративно-територіальну автономію у складі України, а постанова № 96/95-ВР про введення його в дію визнала такими, що втратили чинність, закон 2299-XII і закон про розмежування повноважень.

Дата	Акт	Що встановлено щодо статусу
12 лютого 1991 року	Закон № 712-XII	Автономію відновлено в складі Української РСР
29 квітня 1992 року	Закон № 2299-XII	Крим — автономна складова частина України; територію не можна змінити чи передати іншій державі
30 червня 1992 року	Закон № 2523-XII	Закон про розмежування повноважень; Крим — автономна складова частина України
17 березня 1995 року	Закон № 95/95-ВР, постанова № 96/95-ВР	АРК — адміністративно-територіальна автономія у складі України; попередні закони втратили чинність
28 червня 1996 року	Конституція України, розділ X	АРК — невід’ємна складова частина України
23 грудня 1998 року	Закон № 350-XIV	Затверджено Конституцію АРК

Таблиця показує головне: у жодному з цих актів Крим не мав статусу, окремого від України. Змінювалися обсяг повноважень і механізми їх розмежування, а не належність півострова.

3. Що юридично означала територіальна автономія

Автономія означає, що територія має особливий порядок управління та ширші повноваження порівняно зі звичайною адміністративною одиницею.

Вони можуть охоплювати бюджет, майно, регіональний розвиток, культуру, туризм та інші питання, визначені законом. Однак автономія не отримує автоматично державного суверенітету.

Конституційний Суд України в оглядовому матеріалі про територіальний устрій пояснював: «Утворення у складі України Автономної Республіки Крим та наділення її повноваженнями є формою децентралізації державної влади в унітарній державі». Конституційний Суд України

Отже, територіальна автономія передбачала самостійність у визначених питаннях управління регіоном, але не право кримських органів самостійно визначати, якій державі належатиме півострів.

4. Унітарна держава і територіальна цілісність

Стаття 2 Конституції України встановлює: «Україна є унітарною державою. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною». Стаття 134 додає: «Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання».

Питання зміни території вирішується окремим порядком: за статтею 73 «виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України». Жодна норма Конституції не передає це питання автономії або її парламенту.

Тому юридичне питання належності Криму не входило до кола питань, які автономія вирішувала самостійно.

5. Чому власна конституція не дорівнювала незалежності

Назва документа не визначає обсягу суверенітету. Важливо, хто його ухвалює, на якій підставі та яке місце він займає в правовій системі.

Стаття 135 Конституції України передбачила спеціальний порядок: Конституцію АРК приймає Верховна Рада автономії, після чого її затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від її конституційного складу. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК і рішення Ради міністрів АРК не можуть суперечити Конституції та законам України й приймаються відповідно до Конституції, законів, актів Президента України і Кабінету Міністрів та на їх виконання.

Тобто кримська конституція була основним актом автономії всередині української правової системи, а не міжнародним договором між Україною та окремою кримською державою. Власна конституція визначала організацію автономії, але не надавала їй права ігнорувати Конституцію України.

6. Як розподілялися повноваження

Основу статусу автономії після 1996 року становив розділ X Конституції України.

Напрям	Зміст
Нормативне регулювання (ст. 137)	Сільське господарство і ліси, меліорація і кар’єри, громадські роботи, ремесла й промисли, благодійництво, містобудування і житлове господарство, туризм і готельна справа, музеї, бібліотеки й театри, транспорт загального користування, автошляхи й водопроводи, мисливство й рибальство, санітарна і лікарняна служби
Вибори й референдуми (ст. 138, п. 1–2)	Призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК, організація та проведення місцевих референдумів
Майно (ст. 138, п. 3)	Управління майном, що належить автономії
Бюджет (ст. 138, п. 4)	Розроблення, затвердження і виконання бюджету «на основі єдиної податкової і бюджетної політики України»
Програми й курорти (ст. 138, п. 5–6)	Програми соціально-економічного та культурного розвитку й охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм, визнання місцевостей курортами
Права, мови й культури (ст. 138, п. 7–9)	Участь у забезпеченні прав і свобод, функціонування державної та національних мов і культур, охорона пам’яток історії, участь у державних програмах повернення депортованих народів
Надзвичайний стан (ст. 138, п. 10)	Ініціювання введення надзвичайного стану та зон екологічної ситуації

Законами України автономії можуть бути делеговані й інші повноваження.

Стаття 137 також наділяє Президента України правом зупинити нормативно-правові акти Верховної Ради АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду.

Це були реальні повноваження, а не символічний статус, але вони не охоплювали виходу з України, зміни державного кордону чи приєднання до іншої держави.

7. Верховна Рада Криму була представницьким органом автономії

Статус кримської Верховної Ради визначав закон від 10 лютого 1998 року № 90/98-ВР. Його стаття 1 визначала Верховну Раду АРК як представницький орган, який здійснює повноваження на підставі Конституції України та законів України, Конституції АРК і нормативно-правових актів АРК. Стаття 136 Конституції України додає, що депутатів обирають на основі загального, рівного, прямого виборчого права таємним голосуванням.

Назва «Верховна Рада» не робила її рівною за компетенцією Верховній Раді України: вона ухвалювала нормативні акти в межах власних повноважень, але не мала загальної законодавчої компетенції суверенної держави. Обрання депутатів населенням надавало їм представницький мандат, але не необмежене право вирішувати будь-яке питання.

8. Уряд автономії та Представництво Президента

За статтею 136 Конституції України урядом АРК є Рада міністрів АРК. Голову Ради міністрів призначає і звільняє Верховна Рада АРК за погодженням із Президентом України. Рада міністрів АРК не була урядом іншої держави, з яким Україна підтримувала міждержавні відносини.

Стаття 139 передбачала діяльність в АРК Представництва Президента України, статус якого визначається законом. Цей інститут ілюструє, що виконавча влада України мала в автономії власну постійну присутність.

9. Хто представляв державу у зовнішніх відносинах

Незалежність держави проявляється, зокрема, у веденні зовнішніх відносин.

За пунктом 3 частини першої статті 106 Конституції України саме Президент України «представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України».

У переліку питань відання АРК (стаття 138) зовнішньої політики немає.

Отже, за конституційним порядком автономія не була суб’єктом міжнародних відносин і не укладала міжнародних договорів від власного імені.

10. Право проводити місцеві референдуми мало межі

Конституція відносила організацію та проведення місцевих референдумів до відання автономії. Але це повноваження потрібно читати разом із нормами про її статус і компетенцію.

Можливість організувати голосування не означала можливості винести на нього будь-яке питання.

Порядок проведення референдумів визначається законами України (пункт 20 частини першої статті 92).

Місцевий референдум не міг перетворюватися на спосіб присвоєння загальнодержавних повноважень.

Конституційний Суд у рішенні від 14 березня 2014 року № 2-рп/2014 розглянув постанову Верховної Ради АРК про проведення загальнокримського референдуму та визнав її неконституційною; докладніше цю тему розкрито в окремій статті про референдум 16 березня 2014 року.

11. Конституція 1998 року закріпила цю модель

Конституцію АРК прийняла Верховна Рада АРК 21 жовтня 1998 року, а закон № 350-XIV від 23 грудня 1998 року затвердив її. Документ визначав АРК невід’ємною складовою частиною України.

Історію прийняття та зміст цієї конституції розглянуто в окремій статті.

12. Автономія мала і повноваження, і конституційні гарантії

Центральна влада не могла довільно скасувати конституційний статус автономії звичайним адміністративним рішенням.

Конституційний Суд пояснював: принцип поєднання централізації і децентралізації відображається встановленим Конституцією правовим статусом АРК, її повноваженнями і питаннями, віднесеними до її відання, і цей статус «є непорушним і може змінюватися лише шляхом внесення змін до Основного Закону України».

Повноваження, делеговані законами України, можуть змінюватися. Конституційний Суд України

Отже, правовий порядок установлював взаємні межі: кримські органи не могли самовільно розширювати компетенцію, а центральні органи мали дотримуватися конституційних гарантій автономії.

13. Три ознаки держави, яких автономія не мала

Теза про «майже окрему державу» перевіряється трьома питаннями, на які відповідають самі норми:

Територія. Її межі змінюються лише за статтею 73 всеукраїнським референдумом; стаття 2 закріплює цілісність і недоторканність території в межах існуючого кордону;
Конституція. Конституцію АРК затверджує Верховна Рада України, а акти автономії не можуть суперечити Конституції та законам України;
Зовнішні відносини. Їх веде Президент України, а не органи автономії.

За жодним із цих критеріїв автономія не відповідала ознакам окремої держави. Вона мала власні органи й повноваження, проте реалізовувала їх у межах української правової системи.

Правовий висновок

Кримська автономія була особливою формою територіальної організації влади в Україні. Вона мала власні органи, конституцію, бюджет і визначену компетенцію, але не окремий державний суверенітет.

Власна конституція, назва «республіка» та виборна Верховна Рада не надавали Криму права односторонньо виходити з України. Юридичний зміст цих інститутів визначали норми про їхні повноваження та місце в українській державі.