Від автономії до УНР: як Україна створювала власну державну владу у 1917 році

Частина 2. Центральна Рада, уряд, законодавство та державні інституції

Період основних подій: березень — грудень 1917 року.
Місце: Київ та території, на які поширювала свої повноваження українська влада.
Ключові документи: універсали Центральної Ради, Тимчасова інструкція Генеральному секретаріатові, законодавчі акти УНР.

Російська теза: До проголошення незалежності в січні 1918 року української державності нібито не існувало. Центральна Рада була громадською організацією, Генеральний секретаріат залишався місцевою адміністрацією, а проголошення УНР нічого принципово не змінило.

1. Чому державність потрібно оцінювати за повноваженнями

Назва установи сама собою не визначає її юридичної природи.

Представницький орган може бути громадським об’єднанням, автономним парламентом або органом державної влади. Виконавчий орган може діяти як місцева адміністрація або як уряд республіки.

Щоб установити характер української влади, потрібно дослідити:

• від чийого імені вона діяла;
• які рішення ухвалювала;
• на яку територію претендувала;
• кому підпорядковувала установи;
• чи визнавала над собою інший діючий центр влади;
• наскільки могла забезпечувати виконання своїх рішень.

Саме зміна цих характеристик пояснює перехід від автономного руху до УНР.

2. Центральна Рада не залишалася незмінною громадською організацією

На початку революції Центральна Рада була осередком українського політичного представництва. Протягом 1917 року вона розширювала представництво та перебирала владні функції.

У Першому Універсалі Рада вже зверталася до населення з програмою організації влади, фінансування та впорядкування життя України.

Повний текст Першого Універсалу.

Водночас документ зберігав зв’язок із російською державою. Тому червневий етап потрібно характеризувати як розбудову автономної влади, а не як уже проголошену повну незалежність.

Подальша зміна статусу Ради визначається її актами та компетенцією. Первісне походження організації не означало, що вона назавжди залишалася лише громадським об’єднанням.

3. Генеральний секретаріат став виконавчим центром

28 червня 1917 року за новим стилем Центральна Рада створила Генеральний секретаріат.

Це був власний виконавчий орган, покликаний реалізовувати її рішення та організовувати управління.

Матеріал про створення Генерального секретаріату.

Сам факт створення органу ще не означав завершеної незалежної державності. Проте він означав перехід від політичних вимог до власної виконавчої структури.

З’являлася конструкція, в якій представницький центр ухвалював рішення, а відповідальний перед ним виконавчий орган мав їх здійснювати.

4. Російський уряд намагався обмежити українську компетенцію

Тимчасова інструкція Генеральному секретаріатові від 4 серпня за старим стилем, або 17 серпня за новим, визначала його місце в системі Тимчасового уряду.

Вона обмежувала повноваження переважно п’ятьма губерніями: Київською, Волинською, Подільською, Полтавською та Чернігівською, з визначеними винятками.

Інструкція також передбачала залежність від центрального уряду в порядку управління.

Текст Тимчасової інструкції.

Отже, українська й російська сторони по-різному визначали обсяг української влади.

Це була боротьба за компетенцію. Документ показує прагнення Петрограда втримати український орган у підпорядкованому становищі, але не вичерпує питання його фактичної діяльності.

5. Після повалення Тимчасового уряду змінилася вся конструкція відносин

У листопаді 1917 року перестав діяти уряд, із яким Центральна Рада домовлялася про автономний устрій.

Третій Універсал прямо описував відсутність центрального уряду та поширення безвладдя.

Відповіддю стало проголошення Української Народної Республіки 20 листопада за новим стилем.

Текст Третього Універсалу.

Тому листопадову ситуацію не можна механічно описувати серпневою інструкцією. Змінився і центральний уряд, і власний установчий акт української влади.

6. Третій Універсал визначив, кому належить влада в Україні

Третій Універсал не обмежувався назвою республіки.

Він визначав Центральну Раду та Генеральний секретаріат органами, яким до Українських Установчих зборів належало видавати закони й управляти.

Також документ установлював територіальну основу УНР, проголошував права та свободи, визначав напрями земельної, трудової та судової політики.

Скан і відтворення тексту Третього Універсалу.

Це був акт організації публічної влади.

Його юридичне значення полягало у визначенні власного законодавчого та виконавчого центру республіки, а не лише в політичному побажанні створити його колись у майбутньому.

7. Територію республіки визначали окремо від фактичного контролю

Третій Універсал називав території, які мали становити УНР, та передбачав окреме вирішення питання про приєднання суміжних земель з українським населенням.

Однак заявлена територія та територія ефективного управління не є тотожними.

Місцеві ради, військові структури, адміністрації та політичні сили могли визнавати різні центри влади. Тому перелік губерній у документі не доводить повного й безперервного контролю над кожним населеним пунктом.

Водночас нерівномірність контролю не перетворює сам акт територіальної організації на порожню декларацію. Вона визначає межі його фактичного здійснення.

8. Власне законодавство стало одним із головних проявів державності

Закон Центральної Ради від 25 листопада за старим стилем, або 8 грудня 1917 року за новим, закріпив її виключне право видавати закони для УНР до утворення передбаченої федеративної конструкції.

Акт також визначав подальшу чинність попереднього законодавства та діяльність установ.

Текст закону, відомого як закон про правонаступництво.

Юридичне значення цього рішення полягало в тому, що українська влада сама визначала, які норми діють у республіці та хто уповноважений їх змінювати.

Це вже претензія на власну законодавчу верховність у межах УНР.

Водночас згадка про майбутню федерацію показує, що республіканський правопорядок і проголошення повної зовнішньої незалежності ще не збігалися.

9. Збереження старих законів не означало збереження підпорядкування

Закон залишав чинними попередні норми, якщо їх не змінили або не скасували українські акти.

Це було способом забезпечити правову безперервність. Населення, суди та адміністрації потребували правил щодо власності, договорів, відповідальності й управління.

Особливо важливо, що попередні норми зберігалися вже як норми правопорядку УНР, а установи передбачалося продовжувати як установи республіки.

Відтворення положень закону про законодавство та установи.

Держава не зобов’язана написати всі закони заново, щоб здійснювати власну владу.

Визначальне питання полягає в тому, хто встановлює їхню чинність і має право їх змінювати.

10. Фінансові установи створювали до проголошення незалежності

22 грудня 1917 року Центральна Рада ухвалила закон про перетворення Київської контори російського Державного банку на Український державний банк.

Цю дату наводить Національний банк України.

Історія центрального банку на сайті НБУ.

Отже, ще до Четвертого Універсалу українська влада створювала власну центральну фінансову установу.

Це важливий доказ того, що державний апарат не виник одномоментно після проголошення незалежності.

Водночас наявність банку не означала миттєвої фінансової самодостатності або повного контролю над усіма доходами й видатками.

11. Власні гроші були частиною розбудови правопорядку

УНР підготувала випуск власних державних кредитових білетів номіналом 100 карбованців. За даними НБУ, їх ввели в обіг 5 січня 1918 року.

Матеріал НБУ про історію українських грошей.

Отже, підготовка емісії та формування фінансової інституції передували проголошенню незалежності.

Власна валюта не є обов’язковою умовою існування кожної держави. Проте в цьому випадку вона була конкретним проявом самостійного владного рішення.

12. Військовий апарат залишався одним із найскладніших питань

Наявність українських військових організацій і частин не можна автоматично прирівнювати до єдиної армії, яка беззаперечно підпорядковувалася одному уряду.

Потрібно окремо встановлювати командування, дисципліну, фінансування та виконання наказів.

Тому для характеристики УНР недостатньо лише порахувати установи. Потрібно оцінити здатність забезпечувати рішення, особливо в умовах збройного конфлікту.

Це суттєве обмеження фактичної спроможності української влади. Але слабкість військового апарату сама собою не доводить відсутності всіх інших проявів державності.

13. Федеративна орієнтація не скасовувала власного державного будівництва

УНР листопада 1917 року ще не проголосила повного розриву з Росією.

Проте проєкт майбутньої федерації не означав автоматичного підпорядкування будь-якому уряду, який захопив владу в Петрограді.

Законодавство УНР показує, що Центральна Рада передбачала майбутнє утворення федеративної республіки та її конституції, а до того закріплювала власні повноваження.

Отже, потрібно розрізняти:

Ці характеристики пов’язані, але не виникають обов’язково в один день.

14. Чому іноземне визнання не є єдиним доказом

Декларативний підхід до визнання держав дозволяє відокремити існування держави від її дипломатичного визнання.

Але він вимагає досліджувати фактичні та правові характеристики утворення.

Для УНР такими доказами є власні установчі акти, законодавчий центр, виконавча влада, територіальна основа, підпорядкування установ та фінансова організація.

Ці документи не можна відкинути лише тому, що певна іноземна держава не визнавала Україну.

Водночас декларативний підхід не усуває необхідності точно визначити рівень самостійності на кожному етапі.

15. Правовий висновок

Упродовж 1917 року українські органи пройшли шлях від політичного представництва та автономних вимог до проголошення республіки й організації власного правопорядку.

Особливо виразно ця зміна простежується після Третього Універсалу:

• визначено власний законодавчий і виконавчий центр;
• заявлено територіальну основу республіки;
• закріплено право видавати закони;
• визначено чинність попередніх норм та статус установ;
• створено центральну фінансову установу.

Тому твердження, що до січня 1918 року української державності взагалі не існувало, не відповідає змісту документів.

Водночас теза про повністю сформовану незалежну державу вже в червні 1917 року була б надмірною. Вона змішує початкову автономну організацію, республіканський етап і подальшу незалежність.

Найточніше визначення: українська республіканська державність та її інституції формувалися до проголошення повної незалежності.

Хронологія

Дати наведено за новим стилем.

Наша позиція

Проголошення незалежності УНР не було початком української влади з порожнього місця.

До нього вже існували республіканські органи, законодавчі рішення та процес підпорядкування державних установ українському центру.

Цей процес був неповним і суперечливим. Проте труднощі управління не дозволяють викреслити документоване державне будівництво.

Українська державність виникала через створення та здійснення власної влади. Її не можна звести до одного дипломатичного визнання, одного універсалу або дозволу з Петрограда.

Першоджерела

1. Перший Універсал Української Центральної Ради, 10 (23) червня 1917 року.
2. АрміяInform: 105 років тому українці сформували перший національний уряд.
3. Тимчасова інструкція Генеральному секретаріатові Тимчасового уряду на Україні, 4 (17) серпня 1917 року.
4. Третій Універсал Української Центральної Ради, 7 (20) листопада 1917 року.
5. Закон Центральної Ради про право видавати закони та чинність попереднього законодавства, 25 листопада (8 грудня) 1917 року.
6. НБУ: історія центрального банку України.
7. НБУ: історія української гривні.